我国政府绩效管理和评估法制化问题研究

我国政府绩效管理和评估法制化问题研究a.胡税根，b.金玲玲（浙江大学a.公共管理学院；b.法学院，310027）摘要：我国各级政府绩效管理和评估的实践，对政府绩效观念的强化、服务理念的提升、管理效率的提高等都起着巨大的推进作用。但是，政府绩效管理和评估在法制建设中并没有得到清晰、完整的规定。政府绩效管理和评估缺乏专门立法保障，监督机制不健全、事后救济制度不完善，这不仅导致政府权力滥用，给公众利益造成损害，也不利于政府威信的树立。我国要避免政府绩效管理和评估出现的各种问题，强化绩效管理的执行力度，就必须顺应世界各国政府绩效管理立法的趋势，加快绩效管理和评估法制化的进程。关键词：政府、绩效管理、法制化1我国政府绩效管理和评估法制化的必要性“绩效”昀早源于经济学上的一个概念，后来在人力资源管理方面被广泛运用。绩效是管理过程和结果的双重表征。绩效与传统的效率1相比，绩效并非仅仅指工作结果或者产出的结果状态，除此之外，它强调管理的过程它是一个综合性的范畴。绩效管理简言之就是对绩效的管理，是一种注重结果的管理，将个人绩效和组织绩效整合在一起，使整个组织处于高激励、高服务质量的状态。[1]绩效管理被广泛运用于政府部门的管理实践是源于二十世纪七八十年代后西方各国的“新公共管理运动”2。近年来，随着我国行政体制改革的不断深入和政府管理水平的不断提高，一些地方政府和政府部门已经开始尝试把绩效管理和评估运用到政府的管理实践活动，并且取得了显著的成绩。一个完善、科学的绩效管理系统不仅能够帮助政府完成各项任务，更重要的是能促使政府进行深层次的改革。政府绩效管理和评估已经被西方发达国家行政改革实践证明在减轻财政压力、回应民众诉求、提高政府服务意识等方面是富有成效的管理方式。总之，绩效管理和评估有利于实现公务员、政府、公众利益的三赢结果。我国一些地方政府和政府部门绩效管理和评估的实践，对政府绩效观念的强化、服务理念的提升、管理效率的提高等起着巨大的推进作用。随着绩效管理在政府部门应用的日益广泛，绩效管理和评估的法制化也应提到议事日程。美国率先于1993年颁布的《政府绩效与结果法案》，首次以立法的形式规范政府部门及相关的绩效管理活动。在我国，绩效管理虽[作者简介]胡税根(1964-)，男，浙江桐庐人，毕业于浙江大学，现任浙江大学公共管理学院政府绩效评估研究中心主任、教授,研究方向：组织绩效管理、政府规制、公共部门民营化改革。1传统的效率模式把效率简单地理解为是投入与产出的比值，使之成为单纯的数学比值，本身并不包含任何的价值判断，具有十分明显的经济性和数量化倾向。2在新公共管理（NewPublicManagement）运动中，为了解决经济停滞、财政危机、公众信任度的缺失等问题而提出一系列指引政府如何运用企业管理的方法进行改革。1然被广泛运用到各级政府部门的管理工作中，但是，由于绩效管理缺乏相应的法律依据，因而其作用的发挥受到了限制，因此，我国有必要加快政府绩效管理和评估法制化的建设。政府绩效管理和评估法制化是指政府绩效管理和评估工作必须依据法定的条件、程序、方式和方法进行。政府绩效管理和评估在这种依法而治的模式下，法律的权威得以树立、法治的价值得以张扬、信息资源得以充分利用、效率得以提高，昀终促进经济增长，增加公共福利。在我国，政府绩效管理和评估法制化具有宪法依据。我国宪法明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”,“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”。但是在没有法律具体规定行政机关绩效管理的情况下，根据行政法上的职权法定原则，职权法定所要求的是“行政主体实施行政行为必须依照和遵守行政法律法规，行政主体的行政行为违法无效且要承担相应的法律责任”。[2]这样,行政机关自然也就没有履行绩效管理的义务，这有悖于绩效管理的初衷，也不利于依法治国宏伟目标的实现。因此，加快绩效管理和评估法制化进程已是政府管理的当务之急。1．1政府绩效管理和评估法制化有助于以法律的形式巩固政府改革成果改革势必遭遇阻力，通过法律的形式有利于强化执行力度、规范执行程序。美国在1993年制定的《1993年政府绩效与结果法案》对美国联邦机构绩效管理和评估的程序、方法和考核都进行了严格规定。作为一项要求全部行政机构都要服从的法律，法案实践了绩效管理前所未有的做法，并将这些操作方法上升到法律的高度。绩效管理和评估法制化，硬性规定了各机构必须制定各自的绩效计划和撰写绩效报告。绩效报告实为一种绩效考核，凡是组织内部与绩效相关的资源使用情况和绩效考核指标都被列入到绩效计划中，并用绩效预算方法来代替传统预算，把公共部门成本预算建立在绩效管理和评估的基础上，有助于建立成本预算的责任机制。1．2政府绩效管理和评估法制化有助于保障绩效管理的权威性与独立性政府绩效管理和评估法制化有助于完善政府绩效管理体制，保障绩效管理和评估的权威性与独立性。保障绩效管理的权威性与独立性，是整个绩效管理过程的前提和基础。传统政府之所以绩效低下就是因为缺乏一个明确的标准，在执政时不必担心如果难以达到预期目标将要负怎么样的责任，所以他们唯一要做的事情就是做好表面文章。[3]美国制定的《1993年政府绩效与结果法案》正是用以弥补这一缺陷的，法案明确提出其立法目的、战略规划、绩效计划、绩效报告、管理责任等。[4]该法案取得了较好的效果，确立了绩效评估的制度框架、提高了公众对政府的信任度、推动了绩效标准的应用，还在一定程度上改变了政府的管理文化。法与社会变迁研究的先驱者弗里德曼（WolfgangFriedman）教授曾经提出过这样的命题∶相对于社会变迁而言，法既是反应装置又是推动装置；在这两种功能中，尽管法对社会的被动反应得到了更普遍的认知，但法对社会的积极推动的作用正在逐步加强。可以说，法案既是美国社会政治、经济发展的反应装置，又推动社会进一步发展。法案要求所有联邦2部门都必须对结果承担责任，以提高政府的信任度，把工作重心从投入和过程转向结果并向国会、总统和公众报告年度绩效信息，这些措施有效地提高了公共服务质量，增强了政府的责任意识，重新赢得了公众对政府的信任。1．3政府绩效管理和评估法制化有助于政府提高资源的使用效率市场经济要求对资源进行合理、高效的配置，政府追求绩效的改善也是市场经济发展的必然要求。市场经济中，市场主体在进行交易的过程中，不可避免地产生各种纠纷，或者受到各种违法犯罪行为的影响，从而使正常的交易活动无法进行，社会资源不能进行有效的利用。我国政府在绩效管理和评估实践中缺少必要的法律规范，必然会使进入管理程序的各种社会资源处于不确定状态，从而带来投入的成本增加和社会资源的严重浪费，给国家和社会公众造成了巨大的损失。长此以往必将导致政府威信的下降，这极不利于我国建设社会主义法治国家的宏伟目标。因此，绩效管理和评估法制化有利于政府提高资源的使用效率，降低政府的行政管理成本。1．4政府绩效管理和评估法制化有助于政府依法行政以法制手段推动有目的、有计划的社会改革是现代化的基本机制和主要特征。行政机关的权力是由人民赋予的，人民大众通过人民代表大会行使自己的权力，表达自己的意志，确定自己意志的执行者即行政机关，而人民代表大会表述人民意志的昀基本途径和形式就是制定法律。所以，行政机关执行法律，依法行政是人民当家作主的题中应有之意，也是维护和实现昀广大人民群众根本利益的集中体现。法体现的是人民群众的整体意志，作为执行法律的机关，依法行政，坚持法律至上，使权力服从于法律，实际上也就是坚持人民意志至上，体现昀广大人民的根本利益。行政机关行使权力时实行的是首长负责制，权力的相对集中表现为命令与服从，而行政事务的繁杂性和紧迫性又要求行政机关必须强调行政效率和拥有较大的自由裁量权，这就容易造成行政机关工作人员习惯于按个人意志办事，忽视必须依照法律规定做出相应的行政行为。政府绩效管理和评估法制化，可以避免因领导人的看法和注意力的改变而改变，增加了政府行为的可预测性，有利于公众及时、便利的获取信息；使得政府拥有像企业家一样的精神[5]，他们不仅关心财政、税收，还努力听取顾客也就是社会公众的声音，并且张弛有度地运用手中的权力，目的是为了解决政府面临的问题以及把政府建设成高效的政府。2我国政府绩效管理和评估法制化存在的问题绩效管理和评估方法在我国政府管理中得到了运用，但是由于在法制建设中并没有得到清晰完整的规制，我国政府机关在管理时依旧采用传统官僚体制的管理方式，从而导致权力滥用，给公众利益造成损害，影响了政府威信的树立。我国政府绩效管理和评估法制化建设过程中主要存在以下问题：32．1缺乏专门立法我国目前还没有政府绩效管理和评估方面的专门立法，相关规定主要有以下两种存在形式：(1)存在于全国人大及其常委会制定的法律当中。如《公务员法》第12条第二款规定：公务员应当按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率。(2)存在于国务院部委制定的一些行政法规当中。例如财政部2004年颁布的《中央政府投资项目预算绩效评价工作指导意见》、财政部1999年颁布的《国有资本金效绩评价规则》、2004年《商务部、国家外汇管理局关于2004年境外投资联合年检和综合绩效评价工作有关事项的通知》等都有所涉及。上述有关政府绩效管理和评估的规定，就效力层次而言，第一种形式效力较高，约束力也较强，但现有规定针对的只是有限的一些具体行政行为；第二种形式适用于行政机关的某些具体行政行为，但无法涵盖所有的具体行政行为，更加难以包括抽象行政行为，且该种形式的规定其法的效力层次较低，约束力也相应减弱，行政主体的随意性过大。事实上，法是昀稳定的制度[6]，绩效管理和评估的直接对象是政府部门及其工作人员的行为，而政府部门在社会中享有强势地位和权利，因此只有通过专门立法才能有效地规范政府部门及其工作人员的行为。2．2缺乏程序保障我国在政府绩效管理法制建设上明显地表现出重实体轻程序的情况，这一点在立法上表现得尤为明显。我们从零散在各处的绩效管理和评估法律条文中几乎找不到程序性方面的条款，绩效管理和评估行政程序还没有法律化。绩效管理和评估缺乏程序的规范必使得管理过程与结果衡量难以全面性、客观化。首先，政府绩效管理和评估缺乏一个确定的标准，难以用可以度量、有形的指标进行评估。如企业可以用量化的销售额作为评价部门工作的重要标准。而对于政府来说由于其不直接生产产品难以用此类标准，这就导致在管理实践中主观性的增强，管理因缺少统一的法律规范而陷入混乱的状态。其次，政府绩效管理和评估应该全面反映部门和公务员的整体绩效与服务水平。绩效管理并非单纯的结果管理，绩效管理是过程与结果的结合，因此难以用单一的标准来衡量高低、好坏。这使得绩效管理的主体、步骤、方法、时限处于法律真空状态，缺乏必要的法律规范、制度约束。于是，随意管理、野蛮管理、滥权管理、越权管理等违法、不当行为常有发生，大大影响了绩效管理的合法性、合理性，同时也违背了政府运用绩效管理的方法来提高行政管理效率的初衷。因此，政府绩效管理和评估应该由统一的程序来规范，使整个绩效管理过程都能做到有法可依。2．3缺乏监督机制党的十六大报告提出要建立“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行机制，“加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策到执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋福利。重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督。”但是，我国现阶段绩效评估过程既缺乏监督，同时又带有明显的封闭性与神秘性。[7]4绩效管理和评估涉及政府管理的方方面面，而且与社会公众的切身利益密切相关，因此，必须加强监督，防止管理权力的滥用，避免“裁判员”与“运动员”的统一。[8]对政府绩效管理和评估的监督应该是多方面的，并且要形成有中国特色的行政监督体系，主要包括外部监督体系和内部监督体系两部分。内部监督体系主要是指专门行政机关的监督和上级行政机关对下级行政机关的