生态学视角下的政府绩效评价研究

书书书第１８卷　第８期太　　平　　洋　　学　　报Ｖｏｌ１８，Ｎｏ８２０１０年８月ＰＡＣＩＦＩＣＪＯＵＲＮＡＬＡｕｇｕｓｔ２０１０生态学视角下的政府绩效评价研究———以第三方政府绩效评价为例曹惠民１（１兰州大学管理学院，甘肃兰州７３００００）收稿日期：２０１００７０７；修订日期：２０１００７３０。基金项目：甘肃省软科学项目：中国县级政府绩效评价体系研究—以甘肃省为例（０７０９ＺＣＲＡ０７１）。作者简介：曹惠民，男，（１９７９—），河北省邯郸人，兰州大学管理学院博士，主要研究方向：政府绩效评价。摘要：我国政府绩效评价的研究在不断深入，很多地方也在进行形式多样的政府绩效评价或考核，但总的来看，政府绩效评价并没有成为我国公共行政改革和发展的重要治理工具之一，它对政府行政行为的指导能力仍然有限，社会公众在政府绩效评价中参与度依然不高。政府绩效评价本身作为一个系统，在其自身发展的同时，也与生存于其中的整个社会环境系统进行着能量和信息的交换以达到动态的平衡，这种互动的过程具有生态系统的特征。本文从生态环境的视角探讨我国的政府绩效尤其是第三方政府绩效评价在发展过程中面临的问题，反思我们目前的政府绩效评价的研究倾向，并分析政府绩效评价生态环境对第三方政府绩效评价的影响。关键词：第三方政府绩效评价；生态视角；政府绩效评价环境中图分类号：Ｃ９３０２文献标识码：Ａ文章编号：１００４－８０４９（２０１０）０８－００８１－０７　　自２０世纪８０年代以来，政府绩效评价作为一种政府治理的工具，已经引起了政府、学界的高度重视，我国学者也在深入系统地研究政府绩效评价的相关问题，但是从近些年来看，很多学者受技术流派的影响，崇尚政府绩效评价的技术理性，他们认为只要能够提出建立科学的评价体系和评价方法，就能使政府绩效评价工作在我国深入开展。但是从近年来的实际情况看，政府绩效评价的研究陷入了一种困境：学术研究与实践背离，学术认同多于实际认同。为什么会出现这些困境？原因是多方面的，我们认为目前政府绩效评价之所以陷入这种困境，是因为我们的很多学者将研究的注意力集中在政府绩效评价的技术本身，而忽视了政府绩效评价与其所处的社会环境之间的关系研究。希望通过本文以及以后的系统研究来有效破解这种困境。一、生态学视角———政府绩效评价研究的新视角　　目前，我国的政府绩效评价的研究以理论研究为主，近年来，又逐渐开始崇尚技术理性研究，即以政府绩效评价的技术体系、指标体系为主，着重考察如何准确评价、衡量政府的实绩，以做出真实、客观的评价。但是在我国这样一个处于深刻社会、历史变革的发展中国家，仅仅或单纯地进行政府绩效评价的技术性研究还远远不够，还需要深入研究我国政府绩效评价所处其中的社会客观存在，而生态学则为我们提供了一个新的研究视角。生态学（ｅｃｏｌｏｇｙ）一词源于希腊文ｏｉｋｏｓ，其意为“住所”或“栖息地”。从字意上讲，生态学是关于居住环境的科学。１８６９年，德国动物学家厄恩斯特·海克尔（ＥｒｎｓｔＨａｅｃｋｅｌ）提出生态学的概念；１９３５年，英国生态学家坦斯利（ＡＧＴａｎｓｌｅｙ）首创了生态系统的概念生态环境（ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ），此概念原来是自然科学术语，主要用来描述任何有机体的生长环境。但在２０世纪２０年代，以美国芝加哥学派的派克（Ｒ．Ｆ．Ｐａｒｋ）和蒲基斯（Ｅ．Ｗ．Ｂｕｒｇｕｒｓ）为先锋，借用自然科学中动植物生态学的概念、术语，对人类社会的生存环境进行了系统分析。他们认为：“从功能理论之生态观点而言，任何经济、文化、政治和行政制度等皆为一有生命的个体，是经过一段漫长的成长过程渐渐演进而来的。也就是说在生命的个体之间，以及生物与环境之间都有一种功能的相互依赖关系。”①这种与自然环境相对称的社会客观存在被称为社会生态环境，它主要包括三大社会系统环境：社会经济环境、社会政治环境和社会文化环境。政府绩效是指政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。政府绩效评估是指对政府管理过程中投入、产出、中期成果与最终成果所反映的绩效进行评价和划分等级。②政府绩效评估作为改进行政管理的关键一环，成为一项重大的政治活动而蓬勃展开。从生态学的视角研究政府绩效评价目的在于通过分析各种生态环境因素与政府绩效组织之间复杂的、动态的关系，揭示政府绩效评价发展的规律和生态机制，探索优化政府绩效评价生态环境的方法，其存在的合理性是基于管理活动是由作为活动主导要素的人和各种管理环境构成的一个生态系统，且系统内部各种活动符合一定程度的生态规律。基于生态学的视角，研究政府绩效评价尤其是第三方政府绩效评价与其所生存的系统环境之间的关系，具有非常重要的现实意义。二、我国目前政府绩效评价的研究现状２０世纪９０年代以来，我国政府部门开始把目标管理、行风评议及绩效评价作为深化行政改革的突破口，政府绩效及其评价日益受到学术界的关注，研究的切入点和研究的视角各有不同，有的地方结合本地的政府绩效评价的实践情况进行相关的研究，比如青岛市。但是就政府绩效评价的生态环境而言，研究主要从其生态环境的某一因素或某一方面进行研究，从整体上对政府绩效评价的生态环境系统各要素进行研究的很少。国内外对政府绩效评价所面对的系统要素进行的研究主要体现在：２１　文献综述（１）国外学者对于政府绩效评价环境进行的研究国外学者对政府绩效评价组织外部环境的研究很少，主要集中在三个方面：①外部环境与政府绩效评价的采纳和执行之间的关系研究。佩特里亚·迪·兰斯、朱伊和马克·霍尔齐（ＰａｔｒｉａｄｅＬａｎｃｅ，Ｊｕｉｎｅ＆ＭａｒｃＨｏｌｚｅｒ）在《提高公共组织绩效评价的应用：一个影响采纳和执行的因素的实证研究》一文中，实证分析了理性／技术因素（资源、信息、结果为导向的组织、外部需要）和政治／文化因素（公共组织内部利益集团、组织外部利益集团和联盟、风险承担和态度）对政府绩效评价的采纳和执行的影响，并得出了政府绩效评价的采纳主要受到理性／技术因素的影响，而执行主要受到政２８太平洋学报　第１８卷①②彭文贤著：《行政生态学》，三民书局，１９８８年版。蔡立辉：“西方国家政府绩效评估的理念及其启示”，《清华大学学报》（哲学社会科学版），２００３年第１期。治／文化因素的影响。①ＫａｉｆｅｎｇＹａｎｇ和ＪｕｎＹｉＨｓｉｅｈ在《政府绩效评价的管理性效力》一文中，采用实证的方法，研究了政府部门支持以及技术培训、政治支持、外部利益相关者的四个参与因素与政府绩效评价的采纳和管理效力之间的复杂关系，并得出了政府绩效评价离不开适度的柔性管理和政治支持的结论。②②外部环境对绩效结果的影响研究。里斯·安德鲁斯（ＲｈｙｓＡｎｄｒｅｗｓ）等在《地方公共服务标准的外部约束：英国地方政府综合绩效考评的案例》一文中，从政治（集中选举水平）、经济（服务对象的富有程度、政府自由支配资源的水平）、社会（服务需求量、服务需求多样化）、人口（人口规模、人口密度）等四个方面分析了外部环境对综合绩效考评结果的影响。③政府绩效评价的制度环境比较研究。科林·塔尔博特（ＣｏｌｉｎＴａｌｂｏｔ）在《绩效体制和制度背景：美、日、英三国间的比较》一文中利用简化的绩效体制框架，在各自国家制度的背景下比较分析了美、日、英三国政府绩效评价系统。③（２）国内学者对于政府绩效评价环境进行的研究在国内，大部分的研究集中于政府绩效评价的基础理论、政府绩效评价的作用、政府绩效评价的类型、政府绩效绩效评价的技术价值探讨（主要是指标体系的设计、评价的方式、方法等技术性的问题研究）、政府绩效评价的价值取向以及绩效评估结果的运用等方面，关注政府绩效环境的并不多，这是我们亟待研究、急需解决的问题，这是我们推行政府绩效评价的基础性研究课题，也是决定政府绩效评价在我国的普遍推行，使之成为我国政府的重要治理工具的关键性问题。国内对政府绩效评价组织的环境研究仅在几篇学术论文中有所体现：杨任在《中外政府绩效管理的行政生态学比较》一文中从行政生态学的五种要素的角度比较分析了我国政府绩效管理的外部环境；桑朝锋在《公共部门绩效评估组织实施的环境建设》一文中认为我国公共部门绩效评估组织实施的环境应该包括明确的制度建设、领导的支持和政府政策的推动、信息的获取和处理以及文化的宣传等四个方面；杨畅、刘贵忠、邓琼在《绩效文化：政府绩效管理之魂》一文中研究了绩效文化环境对政府绩效评价的重要性。另外还有几个学者比较分析了我国政府绩效审计的环境，如程新生等在《中美法政府绩效审计环境比较研究》中从政治环境、经济环境、法律环境、科技环境等六个方面对中美法三国的绩效审计环境予以了分析。２２　政府绩效评价的研究现状分析以政府绩效评价为主题，我们可以在中国知网上面搜索到８００多篇学术论文，最后确定４１０篇文献作为研究分析的对象以分析政府绩效研究的现实状况。但是这些发表在核心和主流期刊上的政府绩效评价的研究成果论文并不尽如人意，原因主要有：（１）研究的成果数量呈现递减趋势对于政府绩效评价研究成果的分析，主要考察在核心期刊上发表的论文，以及进入电子数据库的优秀硕士论文和优秀博士论文，因为这些期刊和优秀论文代表了我们国家目前在政府绩效评价方面研究的主流和趋势。截止２００９年１２月１日，在中国知网上搜到关于政府绩效评价的文献总共有４１０篇，包括２７３篇发表在核心期刊上的论文、１２９篇优秀硕士论文和８篇优秀博士论文。自２０００年以来，我国政府绩效评价的研究成果的数量趋势如下图所示（见图１）。政府绩效评价的研究课题依然重要，关注度还很高，但近两年政府绩效呈下降趋势。这种状况值得大家反思。３８第８期　曹惠民：生态学视角下的政府绩效评价研究———以第三方政府绩效评价为例①②③ＰａｔｒｉａｄｅＬａｎｃｅｒＪｕｌｎｅｓ，ＭａｒｃＨｏｌｚｅｒ：ＰｒｏｍｏｔｉｎｇｔｈｅｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎｏｆＰｅｒｆｏｒｍａｎｃｅＭｅａｓｕｒｅｓｉｎＰｕｂｌｉｃｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ：Ａｎｅｍｐｉｒｉｃａｌｓｔｕｄｙｏｆｆａｃｔｏｒｓａｆｆｅｃｔｉｎｇａｄｏｐｔｉｏｎａｎｄｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ．ＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎＲｅｖｉｅｗ，Ｎｏｖｅｍｂｅｒ／Ｄｅｅｅｍｂｅｒ２００１，ｐｐ．６９３－７０８ＫａｉｆｅｎｇＹａｎｇ，ＪｕｎＹｉＨｓｉｅｈ．ＭａｎａｇｅｒｉａｌＥｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓｏｆＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＰｅｒｆｏｒｍａｎｃｅＭｅａｓｕｒｅｍｅｎｔ：ＴｅｓｔｉｎｇａＭｉｄｄｌｅ－ＲａｎｇｅＭｏｄｅｌ．ＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎＲｅｖｉｅｗ，Ｓｅｐｔｅｍｂｅｒ／Ｏｃｔｏｂｅｒ２００７，ｐ．８６１．ＣｏｌｉｎＴａｌｂｏｔ．Ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅｒｅｇｉｍｅｓａｎｄｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｃｏｎｔｅｘｔｓ：ＣｏｍｐａｒｉｎｇＪａｐａｎ，ＵＫａｎｄＵＳＡ．ＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＳｙｍｐｏｓｉｕｍｏｎＰｏｌｉｃｙＥｖａｌｕａｔｉｏｎ２４－２５ｔｈＪｕｎｅ２００６，Ｔｏｋｙｏ．图１　我国政府绩效评价研究成果数量（２）从事政府绩效评价的研究者分布过于集中目前，有关政府绩效管理的研究在学术界是一个热门话题，在上文提及的４１０篇文献中，来自高校、研究所的研究人员占８６％，来自政府部门的研究者仅占３％。３％的比例说明政府部门对于政府绩效评价研究的主动参与很少。这也值得我们深思。高校教师多受西方绩效管理思想的影响，对我国政府绩效管理提出了许多自己的看法，其中不乏精辟见解。但是，政府部门作为被研究对象，对政府绩效管理的研究参与甚少，这会造成高校和政府工作人员对于政府绩效研究的“两极分化”。这也可以从侧面印证为什么我国地方政府部门及其工作人员对于政府绩效评价持有复杂心态：既欢迎又回避，欢迎的原因是通过政府绩效评价能彰显政府和部门的政绩，回避的原因是担心政府绩效的评价结果对己产生不利的影响。三、第三方政府绩效评价环境系统的生态视角分析　　政府绩效评价绝不仅仅是对政府绩效的精确测度，它涉及多种社会因素，是政治因素、社会文化因素和经济因素的有机结合体，是一种包含有价值判断与利益意图的绩效评价。反