第十六章--政府绩效管理

政府绩效管理第一节政府绩效管理概述第二节政府的绩效计划与实施第三节政府绩效考核第四节政府部门绩效反馈与改进第五节中国政府绩效管理实践教学要点政府绩效管理对于提高政府部门效率有重要意义。通过本章的学习，掌握政府绩效管理的概念、功能、特点熟悉绩效考核方法了解中国与西方政府绩效管理现状、存在的问题和优化途径1234为什么要实行政府绩效管理？20世纪初，当时的美国纽约市政府提倡在政府职能转变的框架下分析效率、效能问题。绩效管理受到广泛关注始于1993年美国国会通过的《政府绩效和结果法案》，以立法形式要求联邦政府部门提交关于绩效目标执行情况的评估报告，促使公共管理者努力提高政府内部管理效率、效能及部门服务质量。《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》指出，要建立行政问责制度和绩效评估体系。习近平总书记指出：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的重要制度安排；要抓紧建立政府绩效评估制度，科学评估政府工作人员履行职责的情况。5例：深圳市政府推行绩效管理根据《深圳市政府全面试行绩效管理工作实施方案》，从2010开始，深圳市政府绩效管理将会由过去局部试点推广为全面施行。同时，将建立健全以绩效评估为中心环节的政府绩效管理制度，把绩效管理融入政府管理的全过程。根据最新的方案，绩效评估工作采用内部评估和外部评估相结合的方法，内外部评估按照“七三开”的方式计算最终结果。其中，社会公众满意度和民意调查占到“三成”的比重。而且，其结果将作为市委及组织人事部门考核班子、组织处理和奖惩任免干部的重要参考依据。据市政府相关负责人介绍，政府绩效管理由绩效计划、绩效实施、绩效评估以及监督考核、绩效反馈、结果运用等环节组成，是一个贯穿于政府活动全过程、环环相扣的闭环系统，是政府发现问题、解决问题、监控问题的“有力武器”。深圳市政府推行绩效管理近年来，政府绩效管理越来越受到我国理论界和实践界的高度重视。以在国内政府绩效管理领域处于领先地位的深圳市政府绩效管理体系为重点研究对象，总结分析了深圳市在推行政府绩效管理中的若干经验，并针对其中的问题与难点提出建设性的对策和建议。深圳市政府绩效管理作为一种地方性的实践范本，将会直接影响到政府行政模式和治理理念，驱使政府及其公共政策体现民意诉求，推动政府职能转变。•二•一•三第一节政府绩效管理概述政府绩效管理概念政府绩效管理的意义政府绩效管理的特征绩效管理：指各级管理者和员工为了达到组织目标共同参与的绩效计划制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环过程。政府绩效：指的是各级政府在管理社会公共事务、提供公共服务过程中所取得的成绩和效益。9一、政府绩效管理概念企业绩效管理：依据企业、主管与员工之间达成的协议来实施的一个动态的沟通过程，通过系统的对一个组织或员工所具有的贡献进行评价，并给予奖惩，以促进系统自身价值的实现。政府绩效管理：根据绩效目标，运用综合的评估指标体系和科学的评估方法，按照严格的评估程序对政府部门履行职能所产生的结果及其社会效果进行测量(evaluating)、划分绩效等级(grading)、提出绩效改进计划和运用评估结果改进绩效的活动。绩效是效率和效能的总和，其中效率就是投入与产出的比率，效能则是将实际成果与原定的预期成果进行比较，前者适用于能够将投入和产出值量化的场合，后者则可用于那些收益无法用货币来计量的场合。具体来说，政府部门的绩效概念包含三方面的内容：1.公共行政的成本：有效成本和无效成本2.政府部门的产出与效益3.公共行政成本与收益的比较绩效管理功能1绩效计划与实施3绩效反馈与改进2绩效考核结果政府绩效管理的功能二、政府绩效管理的意义绩效管理为行政管理新模式提供了支持。绩效管理有利于政府部门间形成竞争机制。绩效管理为行政管理提供了一种管理工具。1.2.3.三、政府绩效管理的特征（1）政府绩效管理的目的在于通过奖惩机制强调政府的责任意识和危机意识，根据评估结果进行奖惩，促进政府效能建设，不断提高政府在经济、效率、效果和公平方面的绩效，以塑造服务民众、使民众满意的高效政府。（2）强调外部评价，对公民负责这是由其目标的公共性所决定的。只有公众对政府提供的公共产品和公共服务满意时，政府管理才产生真正的绩效。公众对政府部门的满意程度，是衡量政府绩效的终极标准。例如，我国珠海市推行的“万人评议政府”。（3）具有合理、精细的指标设计公共服务所面对的是具有各种各样要求的“顾客”，必须综合各方面要求设立一套符合大多数公民根本利益的考核指标，有效地促进公共服务品质的提升。（4）评价过程公民参与（5）注重结果的同时更注重过程的有效性（6）兼顾组织与个人绩效的双重要求15第二节政府的绩效计划与实施一、政府绩效管理的价值标准二、绩效计划三、绩效实施与过程管理16一、政府绩效管理的价值标准政府绩效管理的价值标准经济经济民主公平效能效率17二、绩效计划绩效计划：是指将个人目标、部门或团队目标与组织目标结合的目标确定过程。确定政府部门的战略目标将战略目标分解为具体的任务或目标，落实到各个岗位上绩效计划中的沟通和参与18三.绩效实施与过程管理绩效实施与过程管理持续的绩效沟通：绩效计划是动态的，需要随时发现不合理和过时之处及时调整，而持续的绩效沟通可以使一个绩效周期内的每一个人，无论管理者或员工，都可以随时获得有关改善工作的信息，并就随时出现的变化情况达成新的承诺。绩效信息的收集与分析：系统地收集有关员工、工作活动和组织等方面的绩效信息并对此进行科学分析。19第三节政府绩效考核谁来考核考核什么考核谁如何考核20一、考核主体与考核对象上级同级自我下级公众专家考核对象各类考核主体公务员政府部门21二、绩效考核指标体系（一）业绩指标1.公共服务的数量和质量2.目标的实现情况3.政策制定水平与实施效果4.公共管理的效益5.公民对公共管理和公共服务的满意程度（二）效率指标（三）效能指标1.行为的合理化水平2.政府机关效能（四）成本指标1.政府部门占用的人力、物力与财力2.政府部门的支出22例：深圳市政府根据《深圳市政府全面试行绩效管理工作实施方案》，2010年度政府绩效评估将对政府工作部门从行政业绩、行政效率、行政执行力、行政成本等4个方面23个三级指标进行绩效评估；对区政府、新区管委会从公共服务、社会管理、经济调节、市场监管等4个方面32个三级指标进行绩效评估。23三、个体绩效考核技术个体绩效考核技术自我报告法业绩评定表法360度考核法因素考核法工作标准法行为等级评定法个人绩效合约面谈考核法24四、系统绩效考核技术1、关键绩效指标法（KPI）（1）目标导向原则（2）注重工作质量原则（3）可操作性原则（4）强调输入和输出过程的控制（5）指标应比较稳定（6）关键指标简单明了2、平衡记分卡法（BSC）（1）财务层面（2）顾客层面（3）企业内部流程层面（4）学习与成长层面远景规划战略目标内部流程层面为了让顾客满意，我们的哪些业务流程必须十分优秀目标考核指标顾客层面为完成使命，我们必须怎样面对顾客（公众）目标考核指标财务层面为了取得成功，我们如何面对我们的委托人目标考核指标学习与发展层面为实现战略目标，我们的组织应该如何学习和进步目标考核指标26第四节政府部门绩效反馈和改进一、绩效反馈指的是绩效管理过程中的一个重要环节。它主要通过考核者与被考核者之间的沟通，就被考核者在考核周期内的绩效情况进行面谈，在肯定成绩的同时，找出工作中的不足并加以改进。27二、绩效改进和导入绩效沟通设定绩效改进目标设定能力发展目标方案的制定与实施28第五节中国政府绩效管理实践一、绩效管理的来源二、绩效管理的发展历程三、政府绩效管理的现状与模式四、中国政府绩效管理存在的主要问题五、中国政府绩效管理存在问题的原因分析六、中国政府绩效管理优化一、绩效管理的来源绩效管理始于绩效考核。在中国，绩效考核的历史可以追溯到三皇五帝时期。在西方工业领域，罗伯特·欧文斯最先于19世纪初将绩效考核引入苏格兰。美国军方于1813年开始采用绩效考核，美国联邦政府则于1842年开始对政府公务员进行绩效考核。随着经济的发展、管理水平的进步，绩效考核的各种弊端逐步显露出来，在这背景下，20世纪70年代后期，美国管理学家AubreyDaniels奥布里·丹尼尔斯提出“绩效管理”这一概念，随后人们展开了系统而全面的研究。20世纪80年代后期和90年代早期诞生了三种代表性观点：观点一：绩效管理是管理组织绩效的系统。代表人物是罗杰斯和布雷德拉普。罗杰斯在其1990年的研究成果中说明了在地方政府中施行绩效管理的共同的权力范围体系，布雷德拉普认为绩效管理是由计划、改进和考察三个过程组成的。观点二：绩效管理是管理雇员绩效的系统。这种观点将绩效管理看做是一个周期，如安史沃斯和史密斯在1993年提出了计划、评估和反馈三步骤循环模型来描述绩效管理；特灵顿（Torrington）和霍尔（Hall）在1995年也提出了计划、管理和绩效考查的三步骤模型。观点三：绩效管理是组织绩效管理和雇员绩效管理相结合的体系。这种观点把绩效管理视为一种综合体系。二、发展历程在我国，政府绩效评估的工作已经有近20年的历史。从上个世纪80年代初我国开始试行机关工作人员岗位责任制开始，中国政府绩效评估工作就踏上了不断完善创新的征途。（1）1982年，劳动人事部下发通知要求国家行政机关都要制定岗位责任制，将岗位责任制同考核制度、奖惩制度及工资改革结合起来。（2）80年代后期到90年代初，各地在岗位责任制的基础上普遍实行目标管理责任制。33（3）1998年，我国开始建立财政投资评审制度体系，明确了评审对象，形成了比较成熟的评审方法和程序，建立了相对独立的投资评审机构队伍；（4）2001年，湖北省财政厅根据财政部安排，率先在恩施土家族自治州选择5个行政事业单位进行了评价试点，开始了我国真正意义上的预算支出绩效评价。34三、政府绩效管理的现状及模式目前我国政府绩效管理的应用主要分为三种类型：（1）普适性的政府机关绩效管理：其特征是，绩效评估作为绩效管理系统中的一个环节，随着绩效管理的普及而普遍适用于多种公共组织。（2）具体行业的组织绩效评估：一般具有自上而下的单向性特征，即由政府主管部门设立评价指标体系，组织对所属企事业单位进行组织绩效的定期评估。（3）专项绩效评估：即针对某一专项活动或政府工作的某一方面开展绩效评估。政府绩效管理的典型模式整体推进型绩效评估模式青岛市目标绩效管理体系战略导向型绩效评估模式江苏邳州市绩效督查考评目标责任型政府绩效评估模式贵州省直机关目标绩效管理问绩于民型政府绩效评估模式上海市杨浦区机关目标管理评估系统三位一体式绩效评估模式江苏省南通市综合绩效考评干部实绩型政府绩效评估模式河南洛阳市干部实绩考核评价36四、存在的主要问题由于当前我国政府机构改革仍然处于过渡时期，我国政府绩效管理无论是在理论上还是实践上都很不成熟，主要表现在：1、绩效目标的制定存在问题2、绩效指标的设定存在问题3、绩效考核过程中存在的问题4、绩效管理重评估，轻过程5、绩效管理缺乏统一的法律、法规和相关政策作为法定依据37五、绩效管理问题的原因分析1.政府产出难以量化2.公共行政价值取向的多元性3.绩效管理项目的复杂性4.绩效指标制定困难5.政府部门信息收集和处理困境《新华社》：湖南省委、省政府提出，2010年不再将GDP作为约束性考核指标，同时还首次提出，应使城乡居民收入增幅与人均生产总值增幅基本同步。《新京报》：中共广东省委书记汪洋透露，广东将改变对各级干部的考核办法，新考核办法中，经济增长的指标占整个考核指标不到30%。38六、中国政府绩效管理优化1.建立完整的政府绩效管理体系2.加强绩效管理立法工作3.建立科学的绩效评估指标体系4.建立健全合理的评估体制5.完善绩效数据收集系统和建设信息公开的电子政府6.引入公民参与机制7.深化行政体制改革，进一步定