兼论乡村振兴中的实践问题

兼论乡村振兴中的实践问题兼论乡村振兴中的实践问题民生事业发展缓慢和民生服务供给不足是乡村振兴的弱项、短板，乡村治理亟须振兴乡村民生事业。然而，一些地方在乡村治理包括乡村振兴中没有将工作重心放到民生问题的解决上，出现了乡村振兴与民生改善相悖的现象。尤其是强力改造村庄、强迫农民集中居住或进城的治理方式，让部分农民的民生权益在乡村振兴中受到损害。在新发展阶段，城镇化发展在乡村民生问题解决中的作用日渐减弱，乡村振兴成为乡村治理和民生改善的重要抓手。唯有在乡村振兴中优先振兴乡村民生事业，补上乡村民生的短板，才能有效提升乡村治理水平。问题提出：增进民生福祉的乡村治理乡村治理是国家治理的基础，全面建设社会主义现代化国家需要夯实乡村治理基础，推进乡村实现治理有效。然而，乡村治理一直是国家治理的弱项，存在诸多短板。不仅乡村治理水平低于城市，需要与城市治理对接、并轨，而且乡村治理中重管理、轻服务的问题突出，民生事业发展缓慢。改善乡村民生、满足乡村居民日益增长的美好生活需要是新发展阶段乡村社会需要解决的主要矛盾，理应成为乡村治理的重要抓手。唯有在乡村治理中不断增进民生福祉，提高乡村居民的获得感、幸福感、安全感，才能更有效地推进乡村实现振兴和更扎实地推进共同富裕。学界从多个层面对乡村治理展开了研究，包括国家权力如何治理乡村的国家治理层面、乡村居民如何进行乡村治理的村民自治层面，以及民间组织、宗族、经济能人等社会力量如何参与乡村治理的社会治理层面。其中，国家权力与乡村权力结合、村民自治成长与运行、多元主体与协同治理等一直是学界关注和讨论的热点。从国家权力下乡、政党权力下乡，到国家权力与自治权力的合作、博弈以及引发的村级治理行政化、半行政化和行政吸纳，再到多元主体参与乡村治理和“三治”结合的乡村治理体系建构，学者们已经对乡村治理进行了全方位、全过程的理论、实践与政策研究。不同视角的乡村治理研究见仁见智，基本实现了工具理性与价值理性的统一，并达成理论与现实的和解。尤其是乡村治理研究在方向上始终与国家治理研究保持一致，即使对乡村治理现实问题及其解决的研究也在国家治理框架下进行：一方面为国家治理夯实乡村治理基础，冀望乡村治理和国家治理都能行稳致远；另一方面在乡村治理中嵌入新农村建设、美丽乡村建设、小康社会建设、扶贫脱贫、乡村振兴等宏大主题，希冀有效的乡村治理能够将农业农村现代化、乡村振兴等国家战略变现、落地。随着国家城乡统筹、城乡一体化和城乡融合发展战略的实施，一些学者将乡村治理置于城镇化、城乡统筹发展、城乡一体化发展和城乡融合发展中，研判乡村治理新形态和新样式，指出乡村治理不仅要构建与城镇化相适应的开放包容体系，将中央的“加快推进市域社会治理现代化”作为乡村治理的政策语境，在“大城市、小农村”基础上建立城乡一体化治理体制，而且要摒弃重城轻乡的“寄生型”治理、“偏利共生型”治理和“非对称互惠共生型”治理，在城乡“对称互惠共生”中实现城乡治理“空间正义”。还有学者注意到中国城乡情境变化，认为新发展阶段的乡村治理应该与城市治理对接，适度地实行城镇化治理。学者们根据时代发展的新情境拓展乡村治理研究新领域，并结合新趋势新要求不断丰富乡村治理研究内涵，但较少把乡村民生作为乡村治理研究的主题，即使涉及乡村民生，也是把其作为检视乡村治理不足与问题的“事由”，而非以乡村治理范式诠释乡村民生。本文将乡村民生作为乡村治理研究的抓手，深度解析乡村振兴实践中的乡村民生改善不足和偏离问题，冀望乡村治理既能有效地推进乡村振兴，又能优先振兴乡村民生事业，进而实现乡村振兴与乡村民生改善协同发展。从城乡分离到城乡融合发展：乡村治理中的民生情境转换新中国成立后，乡村治理经历了城乡分离——城乡统筹——城乡一体化三个情境。在城乡分离情境下，国家对乡村实行“纵向到底、横向到边”的行政管控，乡村主要采用集体化方式解决民生问题。在城乡统筹情境下，国家放权给乡村社会，乡村主要采用市场化方式解决民生问题。在城乡一体化情境下，国家让利给乡村社会，乡村采用“半行政化”方式解决民生问题。乡村民生在城乡关系演变和治理方式转化中得以改善，乡村居民生活也由贫困、温饱转变为全面小康。新中国成立初期，城乡关系处于“混沌”状态，城乡居民拥有相对均等的民生权益。尽管农村存在经济发展落后、民生设施水平低等问题，但乡村居民可以通过流动、进城的途径获取与城市居民差不多的民生权益。1953年国家“下决心搞统购统销”后，城市建设和工业发展不仅大量提取农业积累，还利用农产品的定价权，通过工农产品价格剪刀差方式向农民收取“暗税”。此外，国家先后颁发《关于劝止农民盲目流入城市的指示》《关于继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示》《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》和《关于防止农民盲目流入城市的通知》等政令，限制农村人口向城市流动。1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，更是以法规形式将城乡居民划分为农业户口和非农业户口，严格限制农民向城市流动，城乡民生被城乡两个空间结构化，受到两个不同的体制规约：具有城市户籍的人可以享受高于农村人的劳动就业、医疗保健、养老保障、文化教育、子女落户和粮油、副食品补贴等一系列“超国民”待遇；而国家力量较少介入乡村民生事务，乡村民生问题解决主要依靠集体经济力量和农民集资，乡村道路、农田水利以及学校、医院、养老设施等都由乡村集体主办和农民出资、出力兴办，多数乡村居民处于低保障或无保障的贫困状况。1978年末我国农村贫困人口7.7亿人，农村贫困发生率高达97.5%。20世纪80年代，家庭联产承包责任制的实行提高了农户收入，城乡居民收入差距由1981年的2.5倍缩小到1982年的1.8倍，并在4年里保持在2倍以下。随着城市改革加快和市场化推进，城市居民收入不断提高，城乡居民收入差距在1986年达到2倍以上（2.21倍）。进入21世纪后，城镇化发展进一步加快，城乡居民收入差距持续扩大，2002年达到3.11倍，并在12年中保持在3倍以上，直到2014年才下降到3倍以下（2.92倍）。居民收入是检测民生的重要指标，因为只有居民收入水平提高，才能够“自力”地改善生活状况。虽然20世纪80年代中后期乡镇企业发展和小城镇建设，以及农民向城市流动、打工，程度不同地提高了农民家庭收入，但相比于城市快速发展和职工收入快速增长，农民家庭收入和农民生活水平提高缓慢，在20世纪90年代至21世纪初出现了较为严重的问题，以至于李昌平感慨“农民真苦、农村真穷、农业真危险”。因此，国家在20世纪90年代后期开始实施城乡统筹发展战略，党的十六大后调整为城乡一体化发展战略，希望通过不断加大“以工促农、以城带乡”的强农、惠农、富农政策力度，缩小直至消除“工农差别、城乡差别，促进工农结合、城乡结合”。乡村民生在城乡统筹发展、城乡一体化发展战略推进中得到了不断改善。新农合的实施和看病、治病报销比例不断提高，以及大病统筹、大病救助等政策的实施，基本解决了乡村居民看病难、看病贵问题，有效地减少或避免了农户因病致贫、因病返贫。不仅如此，农村老人的养老保障、农村妇女的生育保障和“两癌”筛查、农村少年儿童的义务教育、农村弱势群体和困难人群的“低保”等公共事业也快速发展，国家和地方政府为农村老人、妇女、儿童和困难人口建立了全方位的“托底”保障。尤其是新农村建设、美丽乡村建设、特色小镇建设、精准扶贫脱贫等战略的实施，使得乡村民生的硬件设施如乡村道路、农田水利、通信网络、电力设施、公共交通、公共卫生、文化娱乐场所等明显改善，乡村居民享有越来越多的公共服务。但城乡统筹发展和城乡一体化发展在本质上隶属于城镇化发展，城乡在经济社会发展中的地位是不平等的。虽然国家和地方政府在发展策略上不再“重城轻乡”“重工轻农”，强调城市发展要兼顾农村，实现城乡一体化、统筹发展，但发展的主阵地始终在城市，采用的方式是“以工促农、以城带乡”。中国农村人口众多、地域广阔、体量巨大，尽管城市和工业在国家一系列优惠政策安排下推进了农业发展、农村建设和农民增收，并在一定程度上缓解了“三农”问题，但难以从根本上促进农业农村现代化和解决乡村民生问题。然而，学界普遍认为“三农”问题的解决需要跳出乡村，依托城镇化。按照从“三农”外寻求解决乡村问题的逻辑，国家和地方政府都习惯性地依托城镇化发展解决乡村问题，其中鼓励农民进城打工被看成提高农户家庭收入、改善乡村民生的重要途径。一方面，农民进城打工改变了农业劳动力结构，多数农户将年轻、身强力壮的劳动力安排进城，非农收入在家庭收入占比中超过了农业收入，缓解了农民家庭的经济问题。但另一方面，农民进城带来了日益严重的民生问题，如前所未有的“三留守”问题，尤其是留守老人的晚年生活和养老问题变得非常严峻。如果说城镇化进一步发展有可能解决留守妇女和儿童进城打工、居住、生活、学习问题——现实中，越来越多的留守妇女和儿童正在加速进入城市和城镇，他们的民生问题不再像21世纪初那么严重，但留守老人进城缓慢，他们的生活困难和养老问题极有可能成为下一个十年、甚至二十年最棘手的乡村民生问题，并将对全面推进乡村振兴和扎实推进共同富裕战略形成掣肘。另外，政府大力推进城镇化包括重建乡村居住空间和异地安置，村庄拆迁、合并的力度不断加大，一些农民被动地进入城镇，他们中一些人由于缺乏非农工作能力，或不适应城镇生活，其生计问题有可能因城镇化进一步发展而加剧。这是因为，乡村家庭成员没有完全进城前，居村农民的生计问题可以借助于进城农民打工消解，进城农民的生计问题可以依靠居村农民的农业生产化解，民生问题的解决有比较大的回旋空间。而全家人员进城后，一旦出现失业等问题，一般的家庭将无计可施——回乡，没有田地耕种；留城，缺乏社会保障支撑。在乡村治理中，城镇化是一把“双刃剑”，它在解决一部分乡村民生问题的同时加剧了另一部分乡村民生问题。也就是说，城镇化发展对乡村民生问题的解决有利也有弊：其利一般表现在，部分农民进入城镇居住、生活，农户家庭收入有所提高，一些乡村人获得了均等化公共服务；其弊集中体现为，老人无力从事农业劳动，晚年生活缺乏家庭照顾，进城农民生活不稳定、不适应等。毋庸置疑，当前的乡村民生问题不全是乡村有机体在自身运行中出现的，更多的是城镇化发展对乡村的影响和冲击所致。尽管有些民生问题，如进城农民就业、进城孩子上学等可以在城镇化进一步发展中得到解决，但有些问题，如老人进城难、缺乏家庭照顾等，将因城镇化进一步发展而加剧，甚至长期存在，直至城乡全面、高度融合。可以肯定的是，当城镇化发展进入中后期和全面建成小康社会后，乡村深层次的民生问题的解决更需要乡村自身发力，不能再依赖城镇带动或促进。这是因为，在农业生产发展缓慢、农村建设落后和农民生活水平不高的情况下，国家实行“以工促农、以城带乡”的城乡统筹发展、城乡一体化发展战略，有助于乡村脱贫致富、实现小康，但当城市与乡村的“势差”缩小后，城市失去了对乡村的有效“带动”和“促进”的“势能”，或者说，城市不能再充当乡村发展引擎，乡村治理中的民生问题解决只能依靠乡村自身“蓄能”。正如梁漱溟所说，乡村建设“实是乡村自救”，因为乡村“寻不出一个超于乡村而能救顾他的力量”。因此，新发展阶段乡村治理中的乡村民生问题解决不能过于依赖城镇化发展，需要把乡村振兴作为着力点和落脚点。唯有发展壮大乡村，才能从“工农互促、城乡互补”的城乡融合发展中寻找到乡村治理的有效办法。乡村振兴“错位”：放大乡村治理中的民生不确定性在城乡统筹发展和一体化发展中，国家不断地补齐乡村公共设施短板，强化乡村公共事业弱项，乡村发展不再严重附属于城市，拥有了自我成长能力。新发展阶段乡村具有与城市同等重要的战略地位，肩负着推进乡村振兴和城乡融合发展双重任务。但中国的城镇化仍处于进一步发展中，人口还将不断地流向城市，乡村人口结构、空间结构和社会结构的不确定性在短时期内难以消除，乡村居民过上美好生活还存在一定的变数，获得与市民等值的民生服务也有一定的难度。因此，乡村治理既不能过于强调乡村自身的再生能力，不顾人口进一步进城的现实和趋势，盲目地、偏执地为进城农民留退路或留乡愁；也不能过于激进，不顾乡村发展的实际情况和