中华人民共和国行政许可法培训讲义

1《中华人民共和国行政许可法》培训讲义一、《行政许可法》概述（一）《行政许可法》制定背景：1、行政许可过多、过滥。一是许可设定权不明确，就连县、乡政府也在设定；二是设定行政许可的事项不规范，一说行政管理，就是审批，除了审批没别的；三是实施许可的环节过多、手续繁琐、时限过长、暗箱操作；［案例］南方某经济特区市2002年曾统计，一个高科技企业从提出可行性研究报告到竣工投产，中间要经过13个部门的审批，递交15个报告，盖54个公章，最少需要6个月。［点评］这样漫长的等待，对于百姓而言，曾经是家常便饭。行政许可期限不明确、拖延过长，甚至使一些申请人为尽快拿到批件而向行政机关行贿，由此滋生了许多腐败。［规定］行政许可法对行政机关实施行政许可的期限有了明确规定。例如，工商总局已经对企业登记程序进行了调整，申请企业登记只要发个电子邮件就行了，工商部门需要什么材料必须一次告知申请人，如果材料齐全、合法，最快当天就能办完手续。四是重许可、轻监管或只许可不监管的现象比较普遍，进市场难，一旦进入又缺乏监管；五是将行政许可的权力设租、寻租；六是行政机关实施许可，往往只有权力没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。行政许可过多、过滥，制约了市场经济的发展，影响了政府形象，甚至是社会稳定。2、行政审批制度改革：我国原有的行政职能设置基本是在计划经济体制下逐步形成的。许多本来应该由市场和经营主体自发调节的事情，却长期依靠行政手段，并通过设立政府机构来管理，把矛盾和责任集中在政府身上。随着我国经济体制改革的深入和对外开放的扩大，宏观调控体系框架的初步构建，特别是社会主义市场经济体制的确立和发展，要求增强市场在资源配置中的基础性作用，行政职能的转变也就势在必行。另一方面，过多过滥的行政审批不仅给申请人造成诸多不便，更成为“权力寻租”和腐败滋生的温床。行政审批存在条件不公开、程序不透明、规范不明确、手续太繁杂等一系列问题，而这些问题，相当一部分都是利益驱动的结果。藉审批的幌子，将国家的权力部门化，部门的权力个人化，损害公民权利，阻碍了经济发展。所以制定法律规范行政许可活动是十分必要的。3、加入WTO：我国历经15年的谈判征程，终于在2001年正式加入世贸组织。谈判的历史也是我国不断向市场经济体制迈进的历史，向国际通用规则靠拢，加快对外开放参与全球经济一体化进程的历史。在世贸组织规则的要求和作用下，中国的经济转型速度将进一步加快，对于我们孕育于传统的计划经济体制下的行政管理体制也将带来剧烈的阵痛。世贸组织的透明度原则、市场准入原则、开放平等原则、公平竞争原则等理念都将强烈地冲击我们原有的高度集权的一元化意识、狭隘的地方保护意识和政府包揽一切的意识。尤其是公正平等的行为方式对于我们以行政审批为主的管理模式而言更是一场革新，只有改变这种审批主导的模式，我们才能适应世贸组织和国际竞争的要求。(二)《行政许可法》的制定过程1、全国人大常委会法工委从1996年着手本法的调研起草工作。2、九届全国人大常委会将《行政许可法》列入立法规划，确定由国务院提出法律草案。3、国务院法制办从2000年初开始起草、调研、论证并广泛征求意见。4、法律草案于2002年6月19日国务院第60次常务会议讨论通过（共10章100条），并于同年8月23日提交九届全国人大常委会第二十九次会议审议。5、《中华人民共和国行政许可法》于2003年8月27日经十届全国人大第四次会议通过，自2004年7月1日起施行。（三）宗旨：第一条：规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理。（四）地位和意义：1、《行政许可法》是政府职能转变的核心法2实行法律对国家的治理，是对过去治理方式的重大改革，是一个重大的变化。那么有一部分习惯于依靠自己的行政职位、依靠自己的独立经验判断，来治理自己所负责的单位或者自己所负责的领域，应该说，这是矛盾的。用法律的方法，用规则的方法，它是排除完全按照个人经验、个人判断或个人武断来治理国家，治理单位的一个重大的变化。依法执政是四中全会所提出的三个执政新理念之一，依法执政是科学执政和民主执政的基础。科学和民主最终还是要落实在法律上。当代国家的治理，行政许可是一个基本的方法。《行政许可法》是我们整个市场经济体制建成过程当中的一个重要步骤。这个法律的意义应当把它放在我们市场经济体制的形成过程当中来看待。2、《行政许可法》是市场经济体制建成过程中一个重要的步骤。中国行政体制改革总体来讲可以93年修宪为界分为两大阶段：第一阶段是原计划体制内的调整；第二阶段是市场体制的形成阶段。在中国，市场体制的形成过程，就是行政机关或政府放开管理、放开管制、放开限制的过程。《行政许可法》就是在这个过程中出台的。在市场经济体制的发展形成中我们进行行政体制改革和行政法治建设，《行政许可法》是这个改革过程中非常重要的步骤。3、《行政许可法》是行政体制改革的重要成果。1994年中国行政体制四大改革，这是中国市场经济体制建设最重要的第一个步骤。1998年中国国家机构改革，是中国机构改革历史上幅度最大，影响最深远的一次改革。从1999年开始，中国加快了加入世界贸易组织的步伐，实行市场经济基础之上大范围的对外开放。2001年开始全国范围内的审批制度改革，《行政许可法》是审批制度改革的一个法律结果。《行政许可法》的基本指导思想：相信市场的力量。4、《行政许可法》是行政法制建设的促进法。《行政许可法》的公布实施，是我国行政法治建设的一件大事。是继《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》之后又一部规范政府行为的重要法律。5、《行政许可法》促进中国行政法治。《行政许可法》的制定对于建设法治政府的意义主要表现在下述几个方面：。①限制政府规制的范围，促进政府的职能转换和转移，建设“有限政府”。②限制部门和地方的设定许可的权力，消除法制和市场的部门分割与地方封锁，建设法制统一政府。③确立许可实施的公开原则，有利于防止腐败和滥用权力，建设透明、廉洁政府。④确立许可实施的公正、公平程序，有利于防止偏私、歧视和政府失信，建设公正、诚信政府。⑤规定了许多简便、快捷和方便申请人的许可方式和制度，有利于建设便民、高效政府。（五）行政许可法的重点及创新之处1、针对实践中行政许可的权限模糊的状况，明确了行政许可的设定权限和设定主体。首先，规定可以设定行政许可的事项由法律设定，未制定法律的行政法规可以设定。在必要时国务院可以采取发布决定的方式设定行政许可。实施后除临时性行政许可事项外，国务院应当提请全国人大及其常委会制定法律，或自行制定行政法规。其次，规定尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规。第三，限制了地方性法规和规章设定行政许可的范围。排除了由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格资质的行政许可；企业或者其他组织的设立登记及前置性行政许可；限制其他地区的个人、企业或者商品进去本地区的行政许可。这样就杜绝了地方政府在这些方面为地方保护主义提供“保护伞”，维持了市场公平开放的竞争秩序。2、规范了行政许可的设定程序，确定了行政许可的听证制度。3规定起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案中拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。还有其它法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，也应当向社会公告并举行听证。如直接涉及到申请人和利害关系人的听证事宜，行政机关有告知和组织其听证的义务。3、通过规定相对集中了行政许可权，降低了行政许可的申请成本和运作成本。规定经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。也就是“一个窗口对外”的制度。同时对于依法由两个以上的部门实施办理的行政许可，采取统一办理、联合办理、集中办理的制度。这样就解决了以往一项审批要往返于多个部门，“跑断腿、磨破嘴”的问题；也为下一步减少行政机构的设置，推进行政机构的改革起到积极作用。4、首次肯定了行政许可领域的合法信赖保护原则，确立了公民权益受损的补偿机制。合法信赖保护原则要求政府实施行政许可行为时必须遵循诚信原则，不得任意变更已生效的行政行为，否则需赔偿给行政行为相对人所造成的损失。我国的行政许可法规定行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。只有行政许可所依据的法律、法规被修改或废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生了重大变化，为了公众利益的需要，行政机关才可以依法变更或撤回已经生效的行政许可。但由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害，应当依法给予赔偿。5、首次引入日落条款，解决了法律泛滥的问题。所谓的日落条款。这是国外法律经常有，就是sunsetclause。就是法律如果不需要保留的，就应当废止。我国在长期的行政审批改革中，也面临着一个很大的问题，就是政府部门在清理自己的审批项目时，没有一个能说清除的。行政许可法第一次引入了日落条款，要求许可设定机关应当定期对许可进行评价，如果不需要的应当及时废止。实施机关和一般的公众也都可以对许可的实施提出建议。这可以说是我国立法中的一大进步。6、针对实践中重审批轻监管的现象，具体规范了行政机关的监管责任。行政许可的本原功能之一就是控制风险，但在实际操作中，凡是控制风险的行政许可都是有条件的，这就要加强对被许可人是否按照行政许可颁发时的条件开展活动进行监督检查。我们原有的监督机制不够健全，发证机关对事故的监督不到位，或者审批了不去监督，不能从根本上解决问题。行政许可法明确规定，把行政许可的实施权，延伸到被许可人活动的监督环节，遵循“谁审批谁监督”的原则，对监督行为本身也作了非常明确的规范。通过强化行政许可的监督，以及实施许可的责任来达到改变目前重审批轻监管的现象。在内部行政机关之间也明确了监管责任，上级行政机关应加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。7、明确规定依法取得的行政许可除法定条件和程序不得转让。行政许可是根据申请人的申请，按照法定的条件和标准颁发的。它与申请人特定的情况和条件是紧密联系的，对行政许可申请的审查实质就是行政机关判断申请人是否符合法定条件和标准的过程。其对象应该是有特殊的资质条件限定的，也只能由特殊的机构来认可其权限，其获得的权利是与其资质捆绑在一起的，如果对行政许可转让不加严格限制，会给倒买倒卖许可证件等违法犯罪行为提供可乘之机，造成经济、社会秩序混乱。因此一般不可以转让。主要有以下几种情况：（1）通过考试赋予公民特定资格的行政许可，或者根据法定条件赋予法人和其他组织特定的资格、资质的行政许可，被许可人不得转让。正是被许可人符合法定条件，行政机关才颁发许可。如果被许可人转让这种许可，实质上是对整个资格资质制度的破坏，也侵犯了行政机关的管理权。（2）按照技术标准和技术规范进行检验、检测、检疫，行政机关根据检验、检测、检疫的结果作出的行政许可决定，不得转让。因为这种许可是针对特定的物品作出的决定，如果把这种许可转移到其他的物品上，就破坏了原来许可的基础。（3）公民和社会组织通过登记取得的特定主体资格，也不得转让。（4）被许可人按照法定条件申请取得的直接关系国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全的许可，不得转让。如公民向公安机关申请举行集会、游行、示威，如果获得批准，被许可人并不能将此项许可转让给他人，由他人实施集会、游行