我国土地产权制度现状及改革方向-郑宝华

我国土地产权制度现状及改革方向郑宝华云南省社会科学院农村发展研究所讲授目的了解我国土地制度的基本特点；掌握我国农村土地产权制度的改革历程；思考我国农村土地产权制度存在的问题；把握三中全会的新规定。我国土地产权制度现状及改革方向讲授内容我国土地制度的核心和基本特点；我国农村土地产权制度变革及现状；我国农村产权制度存在的主要问题；三中全会对我国农村土地产权改革的新思路。我国土地产权制度现状及改革方向土地制度的内容有广义和狭义之分。广义的土地制度是指包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称，包括土地所有制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等。狭义的土地制度仅指土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。我国土地制度的核心和基本特点我国土地制度的核心土地制度是反映人与人、人与土地之间关系的重要制度。它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的具体体现，是构成上层建筑的有机组成部分。我国的土地制度从根本上来说，实行的是社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有制采取社会主义国家所有的形式，国家代表全体劳动人民占有属于全民的土地，行使占有、使用、收益和处分的权利。我国土地制度的核心和基本特点我国土地制度的核心劳动群众集体所有制，采取农村集体经济组织的村民集体所有的形式，农村集体经济组织代表该组织的全体村民占有属于该组织全体农民集体所有的土地，并对该集体所有的土地行使经营、管理等权限。城市市区的土地全部属于国家所有，并实行有偿使用制度。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。我国土地制度的核心和基本特点我国土地制度的基本特点属于国家所有的城市土地不能逆转为集体所有的土地，而相反，国家可以通过征收农村集体所有的土地变成国有土地。城市国有土地实行有偿有期限使用制度。国家采用拍卖、招标或协议等方式将土地使用权有偿、有限期地出让给土地使用者。国家实行城乡土地统一管理体制。一是把全国土地作为一个整体，实行城乡地政的统一管理；二是实行土地的目标管理。我国土地制度的核心和基本特点我国土地制度的基本特点农村集体所有的土地有可能通过国家征用而发生土地所有权的转移和变更。农村集体所有农地的使用制度实行家庭承包责任制。土地的承包经营权在规定期限内属于本集体的村民所有，享受用益物权保护。农村建设用地的取得和使用实行审批制度。原则上一个家庭可以获得一个宅基地，并符合乡镇土地利用总体规划、土地利用年度计划、村庄和集镇规划。我国土地制度的核心和基本特点中国封建社会土地制度的特点地主土地所有制与自耕农土地所有制长期并存的二元制度，前者处于主导地位，后者处于补充地位；土地问题一直是中国封建社会的核心问题。一方面地主残酷剥削农民和兼并土地，另一方面农民渴望“耕者有其田”，二者形成强烈的阶级矛盾。这是中国封建社会土地制度变革和阶级斗争的根本原因。我国农村土地产权制度变革及现状19世纪中期，太平天国的《天朝田亩制度》第一次系统表达了农民要求废除地主土地所有制、土地归天朝公有、按人口平均分配给农民的平均地权主张，但没能付诸实施；1911年，孙中山领导的辛亥革命结束了封建王朝统治，提出了平均地权的三步走思路：限田、赎买国有、耕者有其田，但也未能付诸实施；国民党政权代表大地主阶级的利益，仍然延续土地地主所有制，成为失去统治基础的重要原因。我国农村土地产权制度变革及现状中国共产党把土地问题作为中国民主革命的首要问题，制订实施了“耕者有其田”的政策，赢得了广大农民的积极支持，并最终夺取了国家政权。到新中国成立之初，全国解放区已经有1.5亿人口（占当时全国总人口的1/3）获得了3.7亿亩耕地（占全国耕地的1/4）。这也为随后的土地改革奠定了强大的群众基础。我国农村土地产权制度变革及现状我国农村土地产权制度变革及现状新中国农村土地制度演变过程土改建立农民个人所有制农业社会主义合作化互助组初级社高级社人民公社家庭承包责任制新中国第一次土地改革1950年6月颁布了《中华人民共和国土地改革法》，宣布没收地主的土地，无偿分给农民。1950年冬，除一些少数民族地区外，全国范围的土地改革迅速展开；1952年底土改完成，3亿多农民获得了7.5亿亩耕地，免除了7亿斤粮食的地租，由此形成了耕地的农民家庭所有制，但大部分非耕地资源还维持村庄集体所有制或其他形式的所有制，如族山、学林等。我国农村土地产权制度变革及现状农业社会主义公有制建立的依据私有农业转变为集体农业，是社会主义革命的重要步骤和主要内容；土地改革以后，贫困农民被迫出卖土地的现象加剧，并造成了局部地区小农经济的两极分化；社会主义工业化需要通过剥夺农业实现资本积累，小农经济在一定程度上是一种阻碍因素。我国农村土地产权制度变革及现状公有制建立的基本道路：合作社经典作家的合作化思想提供了理论支持小农经济是一种落后的生产方式；小农对社会主义改造存在矛盾心理；合作社可以把小农引上社会主义道路。苏维埃社会主义的伟大实践提供了现实借鉴我国农村土地产权制度变革及现状我国农业合作化的具体实践第一阶段（1953～1954年）：农业生产互助组（分临时互助组和常年互助组：土地等生产资料仍然属于农民家庭所有，生产上相互帮助，收益归农户家庭）；第二阶段（1955年上半年）：农业生产初级社（土地等生产资料仍然属于农民家庭所有，由合作社统一安排使用，收入不仅按投入劳动力分配，而且土地等生产资料入股分红）；第三阶段（1955年夏～1956年）：农业生产高级社（土地等主要生产资料归村社集体公有，实行统一经营，收益按家庭投入的劳动力进行分配）。我国农村土地产权制度变革及现状对农业合作化的基本评价在一个落后的农业大国完成农业的社会主义改造，是前所未有的创举，基本方向是正确的；合作化后期犯了“左”的错误，步子过快，形式过于单一，工作过粗，背离了广大农民的愿意；公有制道路的选择是正确的，但具体实现方式的选择则是错误的。我国农村土地产权制度变革及现状人民公社制度的建立人民公社是在炽热的政治氛围和很短的时间内，通过“小社并大社”完成的。1958年8月开始的3个月内，全国74万个农业合作社并为2.4万个人民公社，入社农户迅速达到了99%。人民公社的典型特征就是“一大”（生产规模的大呼隆）“二公”（归大堆式的高公有化程度）“三平”（平均主义的大锅饭）以及政社合一的管理体制。我国农村土地产权制度变革及现状人民公社制度的局部调整：1960年11月，中央发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》（简称12条），要求纠正人民公社化过程中的偏差；1962年9月，《人民公社工作条例修正案》（简称60条）要求缩小人民公社的核算单位，实行“三级所有，队为基础”的基本体制，但人民公社的基本制度安排没有改变，公社可以随意平调大队及生产队的财物及劳动力。我国农村土地产权制度变革及现状人民公社制度的主要弊端：产权主体模糊和产权残缺。“人人所有，但人人不管”；作物种植权、产品定价权、产品销售权、土地处置权都由代表国家利益的公社控制，使得公社内部各级组织及农民享有的产权弱化甚至虚化；激励和监督机制不健全或者难以执行，“搭便车”的机会主义行为严重泛滥，导致农业生产效率很低；成员没有“退出权”，使得“偷懒”成为一种“理性”选择，监督和约束机制失效或者效率很低。我国农村土地产权制度变革及现状我国农村土地产权制度变革及现状3.062.66.63.195.12.3012345678910人均占有粮食（百公斤）人均占有棉花（公斤）人均占有油料（公斤）1957年1978年我国农村土地产权制度变革及现状20579188124050100150200250农民人均消费粮食（公斤）农民人均消费（元）1957年1977年家庭承包制的变迁过程包工或包产到组（生产小组按承包的工作或者产量计酬）包产到户（农户家庭按承包的产量计酬或者计算分红）包干到户/大包干（交够国家的，留足集体的，剩下都是农户自己的）我国农村土地产权制度变革及现状我国农村土地产权制度变革及现状4.90.80.50.167.027.31.71.016.94.90011.267.097.898.9-1010305070901101301501981年6月1982年6月1983年底1984年底未实行责任制其他责任制包产到户包干到户家庭承包制名称的变化最初，许多地方叫“家庭联产承包责任制”，既有包含所有类型的意思，也有农户担心得不到国家政策承认的因素；1998年十五届三中全会取消了“联产”和“责任”两个词，正式变成了“家庭承包制”。我国农村土地产权制度变革及现状家庭承包制的制度创新重塑了农业微观组织制度。农户成为生产生活的最小单元，既使得监督成本最小化，又使得劳动成果的计算最简单化；农户获得了土地的承包经营权或者使用权，实现了所有权与使用权的分离，继而使农户拥有了对土地产出的剩余索取权和在承包期内对土地使用权的有限处置权，除不能买卖外，农户可以转包、转让、互换、出租、入股等；形成了“统分结合”的双层经营体制。集体统一经营包括了对土地的发包、调整、流转管理等权利，落实国家的订购任务，开展集体经营，为农户提供社会化服务，开展农村社区建设和福利事业，等等。我国农村土地产权制度变革及现状我国农村土地产权制度变革及现状2.44.82.42.01.07.72.63.40.813.85.05.705101520251952-19781978-19851978-19991978-2012粮食棉花油料家庭承包制的拓展在耕地家庭承包制的影响下，1982～1984年实行了“林业三定”责任制，将大部分集体所有的林地使用权以责任山和自留山的名义划分到了农户及集体。云南实施了“两山一地（轮歇地）”政策；1984年，草原地区实行了草场使用权到户的政策；1994年，部分地区实施了“四荒使用权”有偿转让政策；2004年开始了新一轮的集体林权制度改革，重点也是确权到户。我国农村土地产权制度变革及现状家庭承包制的缺陷土地产权主体不清的问题没有得到根本解决；核心是农村土地集体所有的集体指谁？《宪法》：集体所有；《民法通则》：乡村两级所有；《农业法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》：乡村或村内集体经济组织所有；《农村土地承包法》、《物权法》：农民集体所有，村集体经济组织或村民委员会承担发包任务；农民：政府所有、共产党所有、干部所有。我国农村土地产权制度存在的问题家庭承包制的缺陷产权主体不清的后果集体（村集体经济组织或村民委员会、村民小组）以土地所有者的名义侵犯农民的土地权益，而自身作为所有者的代名词的利益也没有得到实现和保障；各个“上级”（乡镇等各级政府）以土地管理者的名义行使所有者权力，侵犯农民的土地权益；农民成为弱势土地产权主体（“地主没有了权力”）。我国农村土地产权制度存在的问题农户土地产权残缺理论及实践关于农户土地产权的内容不甚清楚，政策和法律对农户如何行使和如何保护自己的产权也既不明确，又十分混乱；改革初期，农民普遍不具有土地流转的权利，目前也不完善；所谓的承包经营权到底是什么样的权利不清楚；十八界三中全会以前没有抵押权和担保权，目前也不清楚如何使之得到真正实现；面对政府征地，农民束手无策；等等。我国农村土地产权制度存在的问题土地频繁调整或者承包期过短（按“成员权”均分土地的后果）由于人多地少，按人口平均承包土地必然导致农地经营规模细碎小和分散化；土地的频繁调整不仅使种植规模不经济的问题越来越突出，而且使承包预期降低；均分土地导致土地资源与人力资本的非优化配置。我国农村土地产权制度存在的问题“双层经营”名存实亡“空壳村”成为集体经营的代名词据农业部的调查，1995年全国72万个村委会中当年无集体经济收益的占30.8