公共管理核心内容师资培训(三)

李金龙2006年8月专题一公共行政基础（一）公共行政的基本界定西方学者对“公共行政”概念的界定“小政府”（三权分立）的角度代表人物：魏劳毕用立法、司法、行政三分的观点指出公共行政的主体是政府行政组织。国家职能（政治与行政）的角度代表人物：古德诺从政治与行政的关系角度描述公共行政，将行政视为国家意志的执行。管理的角度代表人物：法约尔、西蒙、怀特通过组织、领导、计划、控制等手段，有效地处理公务和政务的活动。公共政策的角度代表人物：戈德特纳将行政理解为制定和执行政策的活动。一、公共行政的内涵中国学者对“公共行政”概念的界定行政是行使国家权力，从事国家事务管理的活动。(田禾著：《中国社会主义行政管理学导论》).行政是指国家行政系统行使公共权力，执行国家意志，推行国家政务，管理社会公共事务的活动。(张德信等主编：《现代行政学》).行政管理是从社会管理中演化出来的一种特殊管理，随着国家的产生而产生，是一种高层次的管理。(向美清主编：《现代中国行政管理学教程》).行政管理是指国家机关产生后，国家政府部门通过组织、领导、指挥、协调和全体工作人员的共同努力，以完成行政任务，实现国家目标的一种基本政府职能。(李方等主编：《行政管理学基础》).“公共行政”概念的科学界定表述国家行政机关依法对国家事务、社会公共事务和政府内部事务所进行的有效的管理活动，是政府处理公共事务、提供公共服务的管理活动。内涵：（1）主体：具有一定行政能力、拥有相应的法定权力并承担相应责任，依法从事公共行政活动的个人或组织。（2）客体：公共行政的客体公共事务，依范围大小可分为四类：国家事务、共同事务、地方事务和公民事务。（3）手段：社会管制、协调、服务。（4）依据：依照法律进行。（5）目的：满足社会需要，实现公共利益。（二）公共行政的主要特征执行性行政是国家权力机关的执行机关的活动，其主体的执行性决定了它表现为对决策任务的执行与完成。政治性行政机关的使命是执行国家权力机关的意志，国家权力机关具有强烈的阶级性，行政机关也不例外。权威性国家是统治阶级的工具，它是最具权威的东西。行政管理活动就是以国家的名义进行的、代表国家并以国家强制力为后盾的。另外，一切管理对象对行政机关及其工作人员的管理行为都有服从的义务，行政机关在执行任务时也必须做到依法行政。这种法制性集中体现了行政的权威性。（三）公共行政的范围与功能公共行政的范围公共行政的范围是由公共行政本质决定的，主要体现为公共领域,包括基本公共产品领域和混合公共产品领域。对于私人领域的市场机制和社会自治机制能够解决的问题，政府不能也不应干预。公共行政的功能（1）发挥导向作用：导向作用是公共行政的核心作用。主要通过政府制定社会和经济发展的长远战略和规划来实现。（2）提供公共产品：公共产品是指产品和劳动的利益由社会成员共同享有的物品，政府提供公共产品的基本方式是服务。（3）实施政府管制：公共行政的任务之一是协调和处理各种社会关系和利益，维持社会的良性运行。（4）保障社会公平：为了避免收入差距扩大、调节社会成员的收入水平，政府要制定合理、有效的收入分配政策。同时，建立社会保障体制，以维护社会公平和社会稳定。(一）科学管理时期的公共行政理论背景伴随着西方主要资本主义国家向城市化、工业化国家迈进，各种社会问题和政治问题相继产生，资本主义社会日趋复杂的各种矛盾使得原有的行政管理方式已不能适应时代的要求，迫切需要一门科学来指导国家行政管理活动，以使政府更好地履行其职能和完成其使命。代表人物泰罗：“科学管理之父”，提出了以时间动作分配、工作定额制度、标准化管理、对工人进行职业培训和刺激性的差别工资制等概念为核心的管理理论。法约尔：把管理看作是一个过程，试图通过对管理条件和管理因素的分析，寻求普遍的管理原则。提出了管理活动包括五种不同的职能，即计划、组织、指挥、协调和控制。在管理实践基础上提出了14条管理原则.韦伯：提出了著名的官僚制组织理论。认为历史上的权威依次可分为传统权威、超凡魅力权威和合理合法权威，围绕不同的权威类型形成不同的组织形式。基于合理合法权威而建立的公共行政组织是官僚制组织，是具有专门化功能、固定规章程序、权威分等和最高工作效率的正式组织，是一种理想的公共行政组织模式。二、西方公共行政理论的演进（二）行为科学时期的公共行政理论背景20世纪20、30年代，西方各国政府的行政管理在官僚制体制、行政权力、行政职能等方面发生了根本性变化。这一时期的公共行政学研究强调人的行为对行政的影响和注重行政过程，考虑到了人的心理行为与环境的互动关系。代表人物梅奥等人：人际关系学说巴纳德：新组织理论马斯洛：需要层次理论麦克雷戈尔：X理论和Y理论H•A•西蒙：主张用行政行为的动态研究方法取代传统的静态研究方法。（三）系统科学时期的公共行政理论背景20世纪60年代以电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命极大促进了管理的现代化，也为行政学注入了新的活力。行政学摆脱了对政治学的过分依赖，由纯理论研究转向应用研究，成为一门融多学科的理论方法于一体的综合性学科。理论学派及其代表人物行政生态论：高斯和里格斯，主要是把行政活动放到一个具体的环境中研究，研究的核心是行政环境，主要方法是借用生态学观点。权变理论：权变理论是以系统理论为基础，它否认一成不变、普遍适用的最佳管理理论和方法，强调权宜通达、应付变化。在权变方面有影响的代表人物主要有：卡斯特，用权变观点对组织进行分析；菲德勒，领导权变理论等。（四）多元发展时期的公共行政理论背景20世纪70年代，英美等西方国家经济陷入“滞胀”的困境中，因此而带来的一系列社会政治问题，使公众逐渐对政府丧失了信心。人们纷纷提出所谓“新的模式”或“中心理论”，以取代“旧的传统理论”。新公共行政理论以公平为核心，拒绝了传统公共行政学的一系列基本观点，尤其是政治—行政二分法和官僚制理论，反对过于重视效率的价值观，在传统公共行政目标中加入了“社会公平”，强调政府的服务是否增进了社会公平，强调政治与行政的连续性以及行政管理与价值的关联。（五）西方行政改革时期的公共行政理论背景进入80年代后，西方各国政府为推动经济的增长，开展了大规模的“私有化”运动。与此相对应，官僚制的行政组织受到越来越多的怀疑，从而引发了行政改革浪潮。在这次改革浪潮中，官僚制组织模式受到了前所未有的激烈批评，出现了新公共管理理论。新公共管理理论主要以经济学途径和管理学途径来研究公共行政问题，拓展了公共行政研究领域，并对以往公共行政学所涉及的主题做了新的诠释。代表人物戴维•奥斯本和特德•盖布勒在《改革政府》提出了一种企业家政府模式，认为政府作用是“掌舵”而不是“划桨”，要把竞争机制注入到提供公共服务中去，通过市场力量变革政府。英国学者费利耶等人提出的新公共管理四模式：效率驱动模式、小型化与分权模式、追求卓越模式和公共服务取向模式。（一）当前中国公共行政的特色当前中国公共行政既不同于封建社会的专制统治，又有别于西方国家“三权分立”下的行政体制，而是具有其自身特色。全心全意为人民服务：当代中国公共行政的根本宗旨坚持中国共产党的领导：当代中国公共行政的根本原则依法行政：当代中国公共行政的根本要求巩固和发展社会主义经济基础和国家政权：当代中国公共行政的根本使命三、当代中国公共行政的主题（二）当代中国公共行政的问题转型时期中国公共行政的一个基本问题是如何适应市场经济带来的变化，以及如何适应从全球来看一个新的经济社会形态带来的挑战。政府定位问题：政府定位问题涉及到它扮演的角色以及它的运作方式。中国传统的管理模式是政府全能和国家高于社会的模式，当前政府在一些职能领域的退出或削弱是市场和社会成长的必然结果。政府官员问题：市场经济的推进使得政府职位日具职业化的特征，伴随着这一世俗化过程的是政府官员地位（就其政治荣誉和经济地位而言）的相对跌落，这一跌落是同政府全能地位的逐步弱化相一致的。过渡时期政府官员仍有相当大的权力行使空间，使得权力与经济间呈现出一种复杂关系。依法行政问题：公共行政如何在运作中摆脱人格化管理，仍然是法制建设面临的一个问题。依法行政集中体现了一个现代国家的基本特征，它是中国的公共行政走向现代化的必然要求。制度建设和创新问题：在组织结构、领导体制、运作程序和非人格管理方面显得尤为重要。诺斯曾指出制度在技术和经济进步中的至关重要的作用，同样，制度在中国的公共行政从传统走向现代过程中具有的作用也是至关重要的。观念更新问题：市场经济体制的确立以及世界范围内一种新的经济社会形态的出现，要求中国的公共行政有一种新的思维。首先要求进行观念的更新，没有一个新的观念、新的理念指导行动，中国的公共行政要取得进展是不可能的。其次要有世界眼光，全球的一体化过程要求中国在某些方面必须按国际规则行事。四、网络化与当代中国公共行政发展网络技术在政府行政领域的普及，给中国公共行政的发展提供了新的契机。网络技术有助于公共行政中民主价值、服务理念和主体意识的提升；网络技术有助于行政决策的优化、行政组织结构的扁平化；网络技术有助于行政技术的更新；网络化背景下行政发展的政府回应。（一）公共行政的法治原理从整个国家宪政制度来讲，公共行政机关受立法机关和司法机关的法律监督。政府组织必须依法设立，在法律规定的范围内活动，所行使的权力不能超过法律授权的范围。行政机关有一定的存在期限，超过法律所规定的活动期限，该政府组织就应被取消。行政行为必须依法和相应的行政程序进行，否则就是违法。行政机关及其工作人员具有做出行政决定的自由裁量权，但其行使不能超过法律的界限和规定。五、公共行政的基本原理（二）公共行政的民本原理公共行政的民本原理是指要坚持以民众的需求、意志和愿望作为公共行政的出发点和归宿。准确把握民众的需求结构追求民众的价值期望提高民众的满意度（三）公共行政的责任原理责任原理包括两层含义：（1）政府的行为对社会大众负责（2）政府对自己的行为负责，对自身的失职、失误承担相应的责任。强调政府责任是改革传统行政弊端的重要措施强调政府责任是市场经济发展的必然要求强调政府责任是正确行使行政权力的重要保障强调政府责任是民主政治的内在要求在公共行政中，只有坚持责任原理，把民主政治和责任行政有机结合起来，才能更好地履行政府职能，实现民主政治。（四）公共行政的绩效原理公共行政绩效也称行政生产力或政府生产力，是指政府行政机关实施行政管理、向公众提供有效服务所消耗的社会资料与获得的组织效果和社会效果之间的比例，表现为政府能力及运用这种能力实施的综合成果。公共行政绩效是公共行政追求的目标公共行政绩效是政府施政能力的标志公共行政绩效是政府职能发挥的显示器公共行政绩效是行政改革的动力和准绳专题二行政改革与政府职能转变一、改革开放以来我国历次行政体制改革1982年行政体制改革背景：机构大量膨胀、职责不清、人浮于事、运转不灵，导致了严重官僚主义的滋长。为此，党和政府作出重大决策，进行领导体制和管理体制的改革，进行大幅度的机构和人员调整。意义：这次改革是在党和国家的工作重心全面转移到社会主义现代化建设上来之后首次进行的行政改革，它所提出和建立的关于改革的思想，在一定程度上为以后的行政改革提供了理论基础。1988年行政体制改革背景：如果说前几次改革是在计划经济体制内进行的话，那么这次改革是在经济体制改革刚刚铺开的背景下开展的。目标：近期目标是转变职能、精干机构、精简人员、提高行政效率，克服官僚主义，逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关系、政府各部门之间的关系以及中央政府同地方政府的关系；长远目标是逐步建立符合现代化管理要求，具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体制。意义：提出了机构改革必须抓住职能转变这一关键。这可以说是1988年改革指导思想上的一次重大突破。以转变政府管理职能为基础，按照政企分开的原则，把政府部门直接管理企业的职能分化转移出去，强化政府宏观调控、行业管理和监督职能。1993年行政体