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厦门市城市规划设计研究院谢英挺“多规合一”工作解析“多规合一”是什么?“多规合一”怎么做?一、“多规合一”之认知1、国内外空间规划体系借鉴2、厦门的“多规合一”实践二、“多规合一”stepbystep1、“多规合一”导则2、蚌埠、常熟案例分享“多规合一”的认知灰洞规划?协调?制度设计!一、我国的空间规划体系三、“多规合一”的认知二、国外的空间规划体系Content主要内容空间规划是经济、社会、文化、生态等政策的地理表达,应具有统一的目标和相应的规划体系。国外发达国家空间规划体系,都是建立在清晰的国家地方事权基础上。根据对国外发达国家空间规划体系的梳理,可供借鉴学习的典型案例包括日本并行网络型的空间规划体系、德国单一垂直型的空间规划体系,以及城市型国家(地区)新加坡和香港的空间规划体系。国家层面政策、法规、战略制定法规、政策编制战略规划(德国、英国)制定国土综合开发规划(日本)区域层面区域规划区域规划、战略(德国)区域协调(英国)国土规划和国土利用规划(土地利用规模、资源利用基本分析(日本))城市层面地方规划城镇建设指导规划(德国)土地利用基本规划(日本)地方规划(英国)城市地区区划(控规)国外发达国家空间规划体系层次体系示意图6第一部分我国的空间规划体系“多规合一”地方实践探索12“多规合一”工作缘起1省域城镇体系规划城市总体规划市级层面全国城镇体系规划承接上位规划报国务院审批省级层面国家层面土地利用总体规划省级土地利用规划全国土地利用规划主体功能区划省级主体功能区划全国主体功能区划全国民用机场布局规划机场总体规划港口总体规划省级沿海港口布局规划全国沿海港口布局规划海域功能区划省级海域功能区划全国海洋功能区划轨道交通建设规划环境保护总体规划风景名胜区规划报国家部委审批绿地专项规划农业产业布局规划小学、中学、幼儿园等专项规划承接上位规划;报国家部委审批市政府审批我国实行空间规划的垂直管理体制,各种空间规划都是依据各自行政部门的法律编制,近年来各规划领域从广度和深度上不断拓展,相互渗透、彼此交叉、出现规划职能不清、内容打架。81.1“纵向到底、横向并联”的空间规划管理体制国务院住建部国土部省住建厅规划委国土局省国土厅国家发改委国家层面省级层面市级层面省发改委市发改委港口管理局交通部省政府民航总局机场指挥部轨道办海洋与渔业局省海洋渔业厅环保局市教育局市农业局市政园林局城市总体规划土地利用总体规划国民经济和社会发展规划港口总体规划机场总体规划轨道交通建设规划海域功能区划环境总体规划绿地专项规划农业产业布局规划小学、中学、幼儿园等专项规划我国空间规划体系框图垂直管理省环保厅省农业厅省教育厅“样样好,无用场”的城市总体规划城市总体规划(以下简称总规)是规划师魂牵梦绕、欲罢不能、痛心疾首的销魂场与伤心地。总规咋有这么大的魔力哩?编过总规的人都知道,总规可谓包罗万象,编制过程那个繁杂那个折腾啊,一个项目编下来,一年完成算你走运啦,三年两载结案是正常的,十年后还让你修改的也不稀奇。当然,让你编总规是看得起你啊,那些编制过诸多城市总规的大腕,都是目光如炬慷慨激昂,俨然九段高手。“总规既然这么枝繁叶茂、丰富多彩,又是一堆牛人费尽时间精力、社会费尽财力炼成的,应该是城市管理的宝典、城市发展的圣经吧?”呃,这个问题就有点难回答啦,看看业内砖家大神们是怎么样评总规的。痛心疾首者称“众矢之的、乱象丛生、自欺欺人、无人喝彩”,上下求索者曰“向何处去”、“向战略规划去”“向近期规划去”、“向专项规划去”,拍案而起者说“改革势在必行、刻不容缓”……谁是老大?理想很美好现实很残酷,总规在空间规划体系中地位下降、话语权渐失。经济社会发展战略被主体功能区划抢了头筹,土地使用与空间管制被土地利用总体规划分了杯羮,生态环境保护被环境保护规划一票否决,重大交通设施、市政设施布局被各专业部门规划暗度陈仓。近来,轰轰烈烈的“多规合一”运动,各个试点城市纷纷把众多部门规划拎出来协调融合,人家土地利用总体规划、主体功能区划、环境保护规划都完整上场PK,城乡规划“犹抱琵琶半遮面”欲说还休,不是市域、中心城区、城镇、规划区各个规划搅在一起拎不清,就是总规和控制性详细规划对不齐道不明,广州、厦门等城市,要么“三上三下”集总规控规之力重新整合一张土地利用规划图来,披上战袍再去“协调”,要么直接用战略规划加控制性详细规划亮相去“差异比对”。统筹引领的总规,你到底在空间规划体系中扮演什么角色,在城市发展中起什么作用?空间规划体系的葫芦娃由于各类规划由其专业部门为主编制,并上报主管部委审批,这些规划好像挂在一根根不同藤上的葫芦娃,虽然都长在同一片土地沐浴着同一缕的阳光,却由不同的人浇水施肥,葫芦娃长大后神色各异性情乖张,还背地里各练各的蛤蟆功争抢天鹅肉,各卖各的葫芦药,争吵打架擦枪走火矛盾重重。城乡规划葫芦娃虽然高喊“城乡一体”,然而主要是自己划定城市规划区为牢,并在城市地区深耕,关注的是城市建设项目安排;土地规划葫芦娃尚方宝剑是基本农田与建设用地指标,其自上而下的指标分解就是圣旨,再框个允许建设区、有条件的建设区,以控制城市建设用地规模布局,让城乡规划葫芦娃听他使唤;环境规划葫芦娃则列负面清单一个个打红钩,这个保护那个禁止,就不让你pass;主体功能区划葫芦娃则挥舞经济发展与项目计划大旗,让其他葫芦娃跟着他站队。这些葫芦娃越来越不乖,不守规矩不好好踢球赛,越位错位满场子乱跑。发展导向型资源保护型国民经济和社会发展规划城乡规划土地利用总体规划综合规划空间规划国民经济和社会发展规划是一种综合发展规划,主要确定城市经济和社会发展的总体目标以及各行各业发展的分类目标,目标性强、空间性弱。城乡规划是一种综合发展导向型空间规划,内容覆盖相对较多,目标要求和过程要求并立,目前编制多从地方利益出发,从需求角度编制规划,自上而下的控制较弱,兼具空间性、时间性和政策性。土地利用总体规划虽与城乡规划同具空间性、时间性和政策性,但更为强调对土地资源的保护,从供给角度编制规划,实施自上而下的控制,土地利用规划指标层层分解,反映到空间上与城乡规划的用地布局目前还存在一定差异。141“多规合一”工作缘起1.2涉及空间的三类规划的本源差异•国民经济和社会发展规划经《宪法》授权编制。•国民经济和社会发展规划以五年为一个编制周期,它是我国唯一一个无间断编制的规划。•国民经济和社会发展规划是我国经济社会发展的纲领性文件,不同时期规划的主导内容深刻反映了当时的政治发展方向。1953195819631966197119761978198119861991199620002001200620112015中国城市化发展阶段时间历年五年计划城市化发展起步阶段超常工业化下的超高速城市化调整期内第一次逆城市化停滞期内第二次逆城市化持续快速稳定发展阶段新型城镇化发展阶段工业增速,超英赶美大跃进,大倒退三线建设,备战备荒严重失控,调整战略新跃进,大转折走向改革开放改革闯关,治理整顿小平南巡,改革潮涌宏观调控,经济软着陆指令计划退场,市场配置资源经济增长,领先全球转变方式,科学发展一五计划(1953-1957)二五计划(1958-1962)三五计划(1966-1970)四五计划(1971-1975)五五计划(1976-1980)六五计划(1981-1985)七五计划(1986-1990)八五计划(1991-1995)九五计划(1996-2000)十五计划(2001-2005)十一五计划(2006-2010)十二五计划(2011-2015)国民经济和社会发展规划城镇体系规划城乡规划体系城市规划镇规划乡规划村庄规划城市总体规划城市详细规划镇总体规划镇详细规划控制性详细规划修建性详细规划控制性详细规划修建性详细规划城乡规划城市总体规划空间布局规划控规镇总规村庄规划土地国有土地集体土地机构法律法规规划国家级:国土资源部省级:国土资源厅地市级:市级国土资源局县级:县级国土资源局乡级:乡镇国土资源所全国土地利用总体规划纲要省级土地利用总体规划地级土地利用总体规划县级土地利用总体规划乡级土地利用总体规划土地管理法基本农田保护条例地方土地管理办法、条例土地利用总体规划实施管理办法我国土地实施社会主义公有,分为城市土地国家所有和农村土地的集体所有。根据《土地管理法》规定,为合理利用和管理土地,与国家、省、市、县、镇(乡)的行政组织架构结合,土地利用总体规划分为五级。土地利用总体规划规划审批差异实施管理差异技术标准差异规划期限差异法理基础差异“十二五”期间经济社会发展主要目标分类序号指标名称单位2015年目标年均增长率指标属性经济发展1地区生产总值亿元4200,比2010年翻一番以上预期性2人均地区生产总值元保持我国东部地区先进城市行列预期性3财政总收入亿元1000以上15%预期性4地方级财政收入亿元550以上15%预期性5五年累计全社会固定资产投资额亿元8800以上20%预期性6社会消费品零售总额亿元140016%预期性7外贸进出口总额亿美元110014%预期性8五年累计实际利用外资亿美元100--预期性9城市化率%85--预期性民生发展10城镇登记失业率%4以内预期性11城乡居民收入元保持我国东部地区先进城市行列预期性12千人病床数张5--预期性13学前三年入园率%95--预期性14基本养老保险参保人数万人176--预期性科教发展15每万人大专以上学历人数人2000--预期性16科技进步贡献率%65--预期性17全社会科研投入占地区生产总值比重%4--预期性18高新技术和新兴产业产值占规模以上工业总产值比重%60--预期性可持续发展19万元生产总值能耗吨标准煤完成国家、省下达任务约束性20万元生产总值二氧化碳排放量下降%完成国家、省下达任务约束性21主要污染物排放量下降%完成国家、省下达任务约束性国民经济与社会发展规划VS城乡规划VS土地利用总体规划多部门规划,规划主体、规划期限、技术标准不一致;土地资源得不到有效利用,生态用地保护边界缺乏协调统一;城市管理中随意性加大,不利于依法治市、依法行政。厦门市城乡规划与土地利用总体规划有12万块差异图斑,导致约55平方公里的土地指标不能有效使用。在生态控制区内,有40平方公里的建设用地,需逐步清退。空间规划冲突1.3面临的问题1“多规合一”工作缘起审批效率低下各部门的审批依据、审批管理系统、技术标准等方面不一致;不同部门审批互为前置,程序繁琐;政府财政投资的道路工程完成审批手续需275个工作日。仅用地规划许可一项,就涉及7个部门9个审批环节,采用串联审批,审批约需53个工作日,实际完成一般要半年。5治理能力不强6为解决空间规划冲突,理顺规划关系,国内各城市也进行了积极的探索,目前主要是“两规”、“三规”甚至“多规”的协调。“两规合一”的代表城市有武汉、上海、深圳等,城乡规划和土地利用总体规划“合一编制、分开报批”,国土、规划两部门合并;“三规合一”的代表城市有广州、云浮、河源等,城乡规划、土地利用总体规划和国民经济发展规划(或主体功能区划)的协调融合;“多规合一”的代表城市有深圳坪山、厦门等,推进了更多部门规划协调融合。2.1不同体系架构的地方实践多规合一的实践探索2上海同步编制两规、规划、国土机构合一五个一成果:一张全覆盖图、一份法定图则、一套机制、一个平台、一个机构区县“三线”管控方案分析“二调”土地利用现状区县相关规划汇总分析区县“十二五”规划区县土规成果区县城乡总体规划梳理镇乡土规成果城乡城镇总体规划梳理区县“三线”管控方案分析土地利用规划重在区(镇)域及集中建设用地区外的土地利用城乡总体规划重在集中建设区内的土地使用和规划控制优化建设用地布局优化土地利用结构优化基本农田划定优化基本生态网络区域性质和规模空间布局规划土地使用规划社会服务设施规划交通和市政设施规划城镇总体规划编制要求建设用地落地基本农田落地生态控制线落地分区管制规则细化城镇性质和规模空间布局规划土地使用规划交通和市政设施规划编制单元规划区县层面“两规合一”镇乡层面“两规合一”“两规合一”
本文标题:多规合一培训教程-多规认知与空间规划体系
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