“放管服”改革背景下我国养老服务社会化问题研究

“放管服”改革背景下我国养老服务社会化问题研究“放管服”改革背景下我国养老服务社会化问题研究社会化（Socialization）作为在社会学、人类学、社会心理学等领域被广泛运用的概念，原意是指通过个体与社会环境的交互作用，实现改变自我、发展自我的过程，强调的是个体对社会生活的适应，以及对社会元素的吸收、继承和融合。20世纪70年代以来，伴随福利国家危机而诞生的福利多元主义理论逐渐盛行。社会福利领域开始了社会化探索，以期从主体、规则、筹资、水平、方式等方面，实现各类社会元素的交互融合。1984年，民政部组织召开“漳州会议”，提出“社会福利社会办”。自此，我国社会福利领域的社会化改革拉开帷幕，并逐渐成为发展福利服务的主流声音，强调要推进投资主体多元化、服务对象公众化、运营方式市场化、服务内容多样化、服务队伍专业化。作为社会福利领域最主要的服务体系，养老服务的社会化是社会福利社会化的重要组成部分。随着人口老龄化形势的不断加剧，人民群众对养老服务有更多和更高的需求，党和国家对发展养老服务给予了前所未有的重视和支持。2016年，国务院办公厅印发了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，提出养老服务市场全面放开、养老服务和产品有效供给能力大幅提升、供给结构更加合理的发展目标。2017年，民政部等13部门发布了《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》。2019年，国务院办公厅发布《关于推进养老服务发展的意见》，再次强调深化养老服务“放管服”改革，提出了28条具体措施推进改革。三十年来，尤其是对养老服务“放管服”改革推进以来，养老服务社会化取得了长足进展，市场环境不断优化，养老服务和产品更加丰富，管理运行机制从政府主办向政府主导、多元主体参与转变。但同时，我国养老服务的社会化还面临着一些深度难题，亟需多管齐下，推进社会力量全面参与，培养专业服务人才，实现现代化治理的转变。一、养老服务社会化成效（一）开放市场，社会力量成为养老服务的重要投资主体国务院一系列政策文件的出台，以及民政部、国家发展改革委等部门关于养老服务领域设施用地、规划建设等配套政策的出台，充分释放了政策效益，为社会力量进入养老服务降低了制度性门槛。养老机构设立许可的取消，为社会力量参与养老服务业降低了实践性门槛。随着政策叠加效应的逐渐显现，养老服务发展的市场环境和投资氛围逐步改善，社会力量参与养老服务业发展的制度障碍逐渐破除，社会参与的积极性不断提高，社会力量逐步成为发展养老服务业的主体。据统计，截至目前，民办养老机构约占全国养老机构总数的30%，北京市、吉林省、上海市、浙江省、江苏省等地已经超过50%。（二）从选择到普惠，养老服务对象公众化传统的养老服务作为老年人福利的一部分，是选择型的制度安排，定位于服务弱势群体，即在“家计调查”结果基础上，保障城市“三无”、农村五保老年人基本生活。新时代的养老服务作为基本公共服务的一部分，着眼于满足全体老年人全面的养老服务需求。养老服务供给面向全体有服务需要的老年人，不因其经济状况不同而产生歧视。广大老年人具有制度意义上的普遍“福利权”，能够公平、平等地享受公共服务，共享社会发展成果。当然，受服务资源有限的制约，服务优先提供给急需生活照料的老年人。比如，公办养老机构轮候中，将低保及低保边缘困难家庭的中度及以上失能老年人、计划生育特殊家庭老年人等特殊困难老年人纳入优先保障序列，在满足其入住需求基础上，安排普通轮候老年人。（三）公建民营，养老服务运营方式多元化政府包办养老服务的时代一去不返，养老服务的呈现方式日益多样化，养老服务机构、组织形式、运营管理模式日趋多元。政府加大购买服务力度，拓展购买服务内涵，对社会力量参与机构建设和运营、居家照护、日间照料中心运营、养老服务需求评估、专业人才培训、信息平台等给予激励和支持，将角色从服务直接提供者转变为资金支持者、资源引导者和服务监督者。在机构养老方面，2013年，民政部开始推进公办养老机构运营管理方式改革，明确公办养老机构兜底线、保基本的职责定位，除满足特困人员和其他困难老年人集中供养需要外，政府不再大规模兴建养老机构，给民办养老机构腾出发展空间，增强发展动力和活力。2017年，民政部组织开展第二批以公建民营为重点的改革试点，推进提供经营性服务的公办养老机构改制，营造公办、民办养老机构公平竞争环境。原有公办养老机构适应市场化要求，锐意改革，创新运营方式。目前，全国已有公建民营养老机构1179家。在居家和社区养老服务领域，2017年，民政部联合财政部在“十三五“期间连续五年开展中央财政支持的居家和社区养老服务改革试点，以政府引导、社会力量运营、市场化运作为方向，探索社会力量参与居家社区养老服务的新模式、新做法。目前，五批试点共计203个地区先行先试，涌现出基本养老服务包、虚拟养老院、家庭养老床位等创新模式。（四）老年人享受养老服务更加丰富和便捷普遍建立的老年人福利补贴制度为老年人购买养老服务提供了资金支持，据统计，全国有31个省份建立了省级层面的经济困难的高龄老年人津贴制度，养老服务补贴和护理补贴制度分别覆盖30个、29个省份。随着互联网、物联网、人工智能等信息技术逐步融入养老服务，“互联网+养老”服务新模式广为盛行，老年人足不出户就可享受实时上门服务。老年人享受到越来越便捷的床边、身边、周边的服务，家庭照顾者亦可获得养老技能培训、“喘息服务”、居家环境适老化改造等家庭养老支持。老年人健康管理服务普遍开展，定期体检、上门巡诊、家庭病床、社区护理等服务更加方便可及。按摩、刮痧、拔罐、艾灸等中医养生保健服务广受老年人欢迎。此外，养老与旅游、金融、食品、住宅等产业不断融合，“候鸟养老”“旅居养老”等新型养老服务方兴未艾。据统计，每年有超过100万的外地老年人到海南休闲养老。（五）多措并举，养老服务专业队伍不断壮大2002年，民政部会同人力资源社会保障部建立了养老护理员国家职业资格制度，2011年做了进一步修订，建立了养老护理服务队伍初级、中级、高级和技师四个等级梯度。2014年，民政部配合教育部出台了《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》，以促进就业为导向，发展养老服务相关专业，扩大人才培养规模，开展岗位培训和在职远程教育培训。2017年，国务院为了进一步推进“放管服”，取消了养老护理员职业资格。2019年，《关于推进养老服务发展的意见》建立完善了养老护理员职业技能等级认定和教育培训制度，增加了养老护理员的技能要求，适当放宽了养老护理员的入职条件，拓宽了养老护理员的职业发展空间。各地也加大培训力度和深度，提高既有养老服务人才的综合能力和业务素质。同时，通过出台奖励补贴政策，发放入职补贴，给予取得职业资格证书且从事护理工作一定年限的人员发放一次性补贴或岗位津贴，在城市积分和准入落户等政策方面给予倾斜等，建立激励机制，扩大和稳定专业队伍建设。据全国养老院服务质量提升专项行动数据显示，截至2018年12月底，我国各类养老机构共有从业人员58.3万人，其中养老护理员30万人、专业技术人员13万人、工勤人员15.2万人。二、我国养老服务社会化存在的问题和难点（一）养老服务主体职责边界不清，存在多方失灵养老服务作为准公共产品，服务供给会出现市场失灵，需要政府的调控已成为共识。然而，政府的干预或过度调控亦会导致服务提供的低效，形成政府失灵。此外，专业社会组织发育不足，家庭小型化、核心化导致的家庭养老功能的弱化，还揭示着养老服务领域存在着社会失灵。多重失灵是养老服务社会化发展面临的最突出困境，服务提供各方主体职责和边界模糊。政府重点保障哪些对象、保障到什么程度；市场怎么发挥资源配置的决定性作用，如何避免过度市场化；社会组织如何参与，家庭及老年人应该承担哪些责任等核心问题尚未形成共识。政府保障缺位、越位、政策碎片化现象突出，资金、土地、技术、人力等要素不能高效配置，影响了养老服务社会化的快速发展。（二）社会力量充分参与养老服务的障碍仍然存在全国层面关于促进养老服务发展、支持社会力量参与养老服务业的利好政策已经出台70余个。但由于多方原因，政策红利尚未完全释放。一方面，有的政策是以倡导为主，缺乏一定的操作性，规定不明确。另一方面，政策的落实问题没有解决，政策的具体落实存在最后一公里现象，一些地方政府主导作用没有充分发挥，未将国家政策具体化，在扶持资金、购买服务、公建民营等方面尚未建立良好的衔接和配套实施机制。比如，民办养老机构普遍反映拿地难，《关于加快发展养老服务业的若干意见》提出新建居住区必须配套建设养老服务设施，设施可以交给社会力量运营，但多数地方没有制定具体验收、移交、管理制度，配套建设指标难以落实，提供给社会力量运营的设想自然难以实现。（三）专业服务人员仍缺口巨大养老服务从业人员的素质不高且流失严重，是制约养老服务业健康可持续发展的关键因素。由于劳动强度大、报酬低，且工作时间长，养老服务队伍不稳定。这种情况在民办养老机构更为突出。据统计，养老护理员年均流失率达30%以上，经营服务不稳定。同时，机构中获得相应职业资格证书的人员比例还较低，医疗、康复、心理等复合型高素质人才更为缺乏。（四）养老服务质量有待提高总体上看，我国养老服务质量同广大老年人过上幸福晚年生活的期盼还有较大的差距。一些养老机构服务不规范，收费高，欺老虐老行为时有发生；很多养老机构只能收住自理老人，不具备医疗护理能力，大量需要养老院照顾的失能和部分失能老年人无处养老；个别养老机构安全隐患多，安全生产责任制不落实，造成重大人员伤亡和财产损失，严重冲击社会道德底线；大部分农村特困人员供养服务机构的设施条件比较落后。尤其是大量民办养老院多数是近10年才新建的，多数兴办人不熟悉养老服务，专业服务经验不足。服务人员队伍不稳定，以及医疗、康复、心理、社会工作等高素质专业技术人才缺乏，更加剧了服务能力提升的难度。（五）农村养老服务社会化短板明显我国农村的人口老龄化率高于城镇，留守老年人问题突出，特困老年人也大部分集中在农村。长期以来，我国农村养老服务基础薄弱，敬老院等设施简陋、功能单一，辐射力差。目前，2/3的农村敬老院不对外开放，农村敬老院绝大多数的服务质量指标低于城市养老机构。此外，农村养老服务投入少，保障不足，市场资源少，社会力量进入农村养老服务的动力不足，农村互助幸福院等设施的运营也不容乐观。专业人员缺乏、服务质量不高的问题在农村更加突出。城乡养老服务差距显著，农村养老服务问题十分严峻。三、推进我国养老服务社会化发展的思考与建议（一）持续释放养老服务需求以老年人需求为中心，立足国情特点，坚持保基本、均等化、可持续，建立健全基本养老服务体系。服务项目上，合理区分基本项目和延伸项目。国家层面负责推动建立符合全国老年人基本需求的基本养老服务体系，完善筹资机制，探索建立照护服务资金保障制度，保障老年人照护服务基本需求。地方层面在全国基本养老服务体系基础上，根据经济社会水平合理增加服务项目，提高服务标准，提升人民群众在养老保障方面的获得感和安全感。通过完善基本养老服务保障，提高老年人的消费能力，增强消费意愿，释放有效消费需求。（二）激励养老服务多元供给完善居家、社区和机构融合发展、医养结合的养老服务体系。紧紧围绕老年人需求，推动养老服务深化改革、创新机制、增强活力。巩固家庭在养老服务中的主体地位，制定家庭养老支持政策。夯实社区养老基础，有针对性地强化养老服务供给侧改革，通过互联网、物联网、人工智能等新技术，增强养老服务能力。繁荣养老服务消费市场，促进养老服务与医疗、家政、保险、教育、健身、旅游、金融等相关领域互动发展，增强有效供给能力。培育养老服务专业组织，优化养老产业结构，完善空间布局，形成较为完整的产业链条和产业集群，培育具有影响力和竞争力的养老服务企业。（三）拓展完善养老服务运行和发展机制按照“政府扶持、政策引导、社会兴办、市场推动”的原则，加快政府职能转变，引入市场机制，鼓励社会组织、企业和个人兴办养老产业。落实全面放开养老服务市场，实施养老服务业放管服改革的政策措施，加快公办养老机构改革，推进养老金融、土地、税费等政策创新。