(终稿)我国当前物业税的改革与美国历史上的抗税运动

1我国当前的物业税改革与美国历史上的抗税运动中央财经大学白彦锋内容摘要：我国当前正在推进物业税的改革，希望以此来破解房地产行业的诸多难题。但是物业税作为一种财产税，具有其自身的特征。同时，美国历史上被迫对财产税进行的调整也启示我们，物业税在设计过程中需要考虑诸多因素，规避相关风险，否则很可能使现在高额的房价变成未来高额的物业税。关键词：物业税；财产税调整；税收风险TaxRevoltinAmericanHistoryandtheReformofthePropertyTaxinChinaAbstract:Wearenowpushingforwardthepropertytaxreformtotackletheproblemintherealestateindustry.However,thepropertytax,especiallyontherealestate,hasitsowncharacteristics.Andthe1970’staxrevoltinAmericanalsosuggeststhatweshouldsetupsomelimitsontheupcomingpropertytax.Otherwise,thecurrenthighpriceofrealestatemaybecomehighpropertytaxinthefuture.Keywords:taxrevolt;propertytax一、导言：问题的提出（一）问题的提出国务院2009年5月25日发布的《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》（国发〔2009〕26号）提出，2009年要研究开征物业税。其实早在2003年10月14日，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》就明确提出，“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”。可见，物业税被看作是化解我国当前房地产行业诸多问题的利器，在调整房地产的诸多税收政策中处于核心地位。那么何谓“物业税”，现在的高房价会不会演变成未来的高额物业税、现在居民购房时的“短痛”会不会变成未来持有房产阶段的“长痛”，我国拟将推进的物业税改革可能存在哪些风险呢？美国在20世纪70年代末、80年代初被迫对财产税进行的调整对我们今天的改革有何启示？本文拟就这些相关问题进行分析，先从我国拟开征物业税的内涵开始谈起。（二）我国拟开征物业税的界定“物业”一词据称源自我国的香港地区和东南亚①，《现代汉语词典》认为，物业“通常是指建成并投入使用的各类房屋（如公寓、商品房、写字楼等）以及配套的设备、设施、场地等”②。可见，物业侧重指房产，不包括地产。物业税就是房产税，属于财产税（propertytax）的一种。我国之所以没有提出将房地产本文获得了中央财经大学“211工程”三期的资助。白彦锋，1976年生于河北省新乐市，2005年毕业于中国人民大学财政金融学院，获经济学博士学位，同年开始在中央财经大学财政学院任教，副教授、硕士生导师，现任中央财经大学财税研究所副所长。2007年澳大利亚维多利亚大学（VictoriaUniversity）访问学者。近年来已在《财贸经济》、《税务研究》、《经济管理》、《经济社会体制比较》等全国核心学术期刊发表专业论文30余篇，其中多篇文章被中国人民大学复印报刊资料《财政与税务》、《财务与会计》全文转载。电话：[phone]；手机：[phone]；通信地址：北京市海淀区皂君庙14号院鑫雅苑小区8号楼1104室，100081。电子邮箱：[e-mail]。①马克和，《我国开征物业税的难点及现实选择》，《税务研究》（2004/4）。②《现代汉语词典》（第5版），1449页，商务印书馆，2005年。2市场的相关税费归并为“财产税”，一是因为“财产”的概念较为宽泛。除了房屋、土地之外，还包括车辆等动产乃至股票、债券等无形资产；第二，与西方发达国家不同，我国实行的是土地的社会主义公有制，居民和企业只能取得土地一定期限的使用权，并不拥有对土地的所有权。因此，将其称为“不动产税”或“房地产税”都显得不够科学和严谨，故而参照香港等地区，选择了“物业税”的称谓①。当然，“物业税”的称谓远非完美②。首先，它容易和人们所熟知的“物业费”相混淆；其次，甚至有人会误认为“物业税”是“物业费”费改税的结果，从而将来缴纳了物业税之后，就无需再缴纳现在的物业费了。其实不然，物业税是纳税人向国家缴纳的一种带有很大受益性质的财产税。也就是说，政府可以运用征缴的物业税收入投资基础设施、改善房地产的周边环境，从而带来纳税人房地产的进一步升值；物业费则是居民向物业公司交纳的电梯、卫生、保安等方面的服务费。二者之间有着本质的区别。尽管物业税的称谓本身可能存在诸多问题，但物业税改革毕竟已经提出三年多了，人们对物业税应该有了正确的认识，我们下面来进一步分析其深层次的问题。二、物业税最大的特点：税负可能过高有观点认为③，未来我国物业税的开征可使目前的房价下降四成。他们认为，在目前的住宅成本中，超过50％都是地价和相关税费，如果未来开征物业税，将这部分政府课征的部分分摊到今后房屋持有的约70年间，就出现了开征物业税可使房价下降40％以上的说法。尽管房价受多种因素的影响，房产购置阶段的相关税费也未必都可以分摊到今后的70年间征收④，物业税的开征未必使房价出现绝对下降，但对遏制房价的过快上涨肯定是有利的。而且，这也几乎是我国学术界关于物业税改革思路的一个基本共识⑤。这时人们不仅要问一个问题，那就是未来物业税的开征是否会由“短痛”变成“长痛”，现在的高房价是否会被未来的高物业税所取代呢？应当说，这种疑虑不无道理，物业税作为一个特殊的税种，确实可能成为一些政府部门作为攫取财政收入的工具，在美国历史上还为此爆发过规模空前的抗税运动。（一）导致物业税税负可能过高的客观原因对于一般的所得税或者流转税来说，根据“税收收入＝税基×税率”的基本公式，其中通常只有税率是由政府部门通过立法程序确定的，而税基的大小通常取决于纳税人的经济活动。例如，对于个人所得税而言，纳税人在某一个纳税期间如果不从事应税的经济活动、没有应税收入，就无需缴纳此税。也就是说，政府机关单方面不能决定税收收入的多少，在缴税数额上纳税人可以发挥很大的影响力。①刘桓，“物业税将对房地产业带来的影响”，中国网（china.org.cn）。②岳树民，《关于物业税的几个问题》，《税务研究》（2004/9）。③彭兴庭，《物业税能使房价下降四成吗？》，《中国经济导报》（2005/12/3）。④如征地费、拆迁补偿费、甚至作为土地资源配置市场手段的土地出让金，都是不宜并入物业税分年度多次征收的。⑤安体富、王海勇，《我国房地产市场发展和房地产税收制度改革研究》，《经济研究参考》（2005/43）；杨志勇，《物业税能否彻底改变地产运营格局》，《财政与税务》（2006/12）；等等。3物业税作为一种财产税，其不同于其他税种的最大特点在于：其税率和税基通常都是由政府部门确定的①。首先，财产税的税率（r）通常是由下面的公式计算出来的：r＝（E－NPR）/NAV其中，E（Expenditure）为某一地方政府在一个财政年度中的计划支出总额，NPR（NonpropertyTaxRevenue）为其预计的非财产税财政收入，（E－NPR）即为地方政府在此年度所需的财产税收入，NAV（NetAssessedValue）为该地方政府辖区内财产税应税财产的评估净价值。可见，物业税的税率实际上取决于地方政府的支出缺口和当地应税财产的比率。其次，就物业税的税基来看，由于物业税的课税对象是纳税人保有的房产，物业税在纳税人保有房产的终身期间都要缴纳，但并不是每年都一个可供参照的房产的市场价格。由于通货膨胀以及房产周边配套设施的完善，房产的价值是不断变化的，一般是不断升值的。其具体价值需要通过政府部门组织的评估（assessment）来确定。这样一来，物业税的税基和税率将都是由政府部门确定的，纳税人在缴纳物业税时在很大程度上处于被动地位。即使在物业税税率一定的情况下，随着房产价值的不断攀升，纳税人缴纳的物业税税额也会相应上升。如果通货膨胀严重，或者存在不正常的投机炒作因素，就会造成房产价值的非理性上涨，这样的结果将使纳税人的实际税负大幅上升。同时，考虑到很多纳税人都是通过向银行贷款买房的，纳税人一方面要向银行归还巨额贷款，很多购房者已经发出了“房奴”的慨叹，另一方面还要向政府部门缴纳物业税、向物业管理单位缴纳物业费，这将使纳税人的处境更加雪上加霜，极易引发其对物业税的抵触情绪。（二）导致物业税税负可能过高的主观原因以上分析的是纳税人物业税税负可能过高的客观原因。从政府机关的主观因素来看，物业税很有可能成为未来政府部门、特别是地方政府部门筹集财政收入的一个主要来源。这一点从美国的情况可见一斑。早在1932年，财产税收入在美国州和地方税收收入中的比重，就达到了3/4②。2004年，美国的财产税收入总规模达到了3590亿美元，其中90％都是州和地方政府收入③。近年来，尽管财产税收入在美国州一级税收收入中的比重只有4％，但在地方财政收入中的比重依然在3/4左右（详见表1）。表12002－2003财政年度美国政府财政中的财产税财政总收入（单位：百万美元）财产税占一般财政收入比重（％）财产税占税收收入的比重（％）财产税收入（％）自1992－1993年度以来的增长速度（％）州和地方296683.216.831.6100.04.6州10470.50.91.93.53.0地方286212.727.573.496.54.6资料来源：GovernmentDivision,U.S.BureauofCensus.①确定税率的通常是议会立法机关，它也可以归入广义上的政府部门。【美】费雪，《州和地方财政学》，第290页，中国人民大学出版社，2000年。②U.S.BureauofCensus,FinancialStatisticsofStateandLocalGovernments:1932(Wealth,PublicDebt,andTaxation)(Washington,D.C.:GPO,1935).③IMF,GovernmentFinanceStatistics,Yearbook,2005.4从我国新一轮税制改革的情况来看，增值税是避免了重复征税、适应现代市场经济发展的“良税”，其课税范围将来会进一步扩大，会将交通运输业、建筑安装业等目前营业税的课税范围纳入进来，这必将导致目前作为地方政府主体税种的营业税风光不在。在这种情况下，物业税正好可以填补营业税的空缺，成为地方政府的主体税种。因为在财产评估方面，地方政府拥有信息优势；房产作为一种不动产，难以移动；物业税具有受益税的特点，可以实现地方市政建设和房产增值之间的良性循环，所有这些都将使物业税作为地方政府的主体税种成为顺理成章的事情。从我国地方财政的现状来看，目前土地出让金是地方的一项主要收入来源，在一些地方甚至和其财政收入的规模相当，被人称为“第二财政”。但是，土地出让金作为地方财政的一次性收入，不能长久、终将枯竭。为此，开征具有财产税性质的物业税成为再造我国地方财政的必然选择。而我们知道，政府部门作为由官僚组成的利益集团，具有喜欢多课税、多支出特点，以此来彰显自己的政绩、攫取更多的权力。美国公共选择学派的代表人物布坎南（JamesBuchanan）将政府的这种特征归纳为“怪兽模型”（LeviathanModel）。利维坦是西方圣经传说中一种非常贪吃的怪兽，布坎南以此来形容政府对税收和支出的贪婪①。我国一些地方政府过去喜欢巧立名目筹集收入的事实也验证了这一点。众所周知，我国地方政府的收入筹集行为相对更不规范，如果将物业税交给地方政府征管，很可能会使物业税的税负过重。而且，从美国地方政府财产税收入的确定过程来看，其某一财政年度课征财产税收入的多少通常是由其当年的财政支出总额与来自联邦和州政府的转移支付、执照费、罚款