国有经济布局优化调整要重视机制性工作

国有经济布局优化调整要重视机制性工作应进一步完善国有经济布局优化和结构调整的五大机制性工作：完善国有资本运营机制；强化国有经济调整优化、国有资本形态转换的市场化交易机制；完善不同类型资本的“双向进入”机制；完善国有资本有序进退的动态调制机制；完善国企重组整合机制。经过中央和地方、政府和企业多年共同努力，我国国有经济布局优化和结构调整取得了国有资本向重要行业、关键领域和优势企业集中等阶段性成果，但也存在国有经济布局主要依赖增量调整而存量调整缓慢、国有资本流动性不强、国有企业结构有待优化等问题。国有经济应在明确基本定位的基础上，进一步完善与布局优化和结构调整相关的机制性工作。发挥“两类公司”国有资本运作平台实质性作用，完善国有资本运营机制“两类公司”（国有资本投资、运营公司）是完善国资管理体系和实现“管资本为主”的核心环节。当前，《推进国有资本投资、运营公司改革试点意见》和《改革国有资本授权经营体制方案》已经出台，“两类公司”发挥实质性作用具备了政策条件和基础，应进一步发挥其“两主体一通道”（资本持股主体、运作主体及进退通道）作用，以资本流动、产业引领、区域布局等促进国有经济布局优化、结构调整。（一）真正做实“两类公司”“两类公司”是政府与市场的“界面”，需要发挥“防火墙、隔离层和转换器”作用，促进政企分开和政资分开，实现出资人与公共管理者职能、国有资本所有权与企业经营权、资本运营和生产经营“三分离”。为实现上述功能，需要厘清“两类公司”与国资监管部门、出资企业等利益相关者的“上下左右”关系，避免其被虚化或回归行政化。国资监管机构要按“管资本为主”转变职能和转换管理方式，聚焦管资本的“优化布局、规范运作、提高回报、维护安全”四项重点工作，落实“三个归位”（将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业、将延伸到子企业的管理事项归位于一级企业、将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位）；及时公布并落实权力、责任和授权放权三个清单，为“两类公司”发挥公司制、市场化出资人的实质性作用提供空间。在市场化运营国有资本时，“两类公司”主要以公司法为依据、以出资额为限、以股权为纽带、以公司治理为渠道、以派出股权董事为手段、以市场化方式参与和影响出资企业的重要经营决策，是其出资企业积极而又有限的股东。“两类公司”为履行积极有限股东权责，必须兼具“用手投票”和“用脚投票”能力，除有特别约定之外，其所持国有股权均可流动、可变现，破除国有资本长期凝滞的消极效应，并以资本流动来传递资本市场压力。（二）切实发挥“两类公司”调整基础产业、发展战略性新兴产业等平台作用一是“两类公司”要适应竞争政策、支撑创新政策和落实产业政策，发挥考核评价体系的导向作用，以市场化机制来调整国有资本流向，围绕功能定位和战略任务开展产业投资、资本运营和股权管理，优化基础产业布局和结构。二是“两类公司”将产业投资基金作为培育发展战略性新兴产业的重要途径，聚焦创新型和高成长性企业，探索进入“云大物智”等技术领域，参与解决国家产业体系“缺芯少魂”问题及“卡脖子”技术难题；设立产业扶贫基金、投资康养产业，助力民生发展，加大对经济社会发展重点领域、薄弱环节的投入。三是“两类公司”要完善专职股权董事制度、建立股权董事库，做实出资企业董事会；根据出资企业具体情况，按“一企一策”原则分类开展授权改革，将选人用人、考核评价、薪酬分配等授权给出资公司董事会，推动权责到位和对等，将产业经营职能下沉到专业化公司。（三）促进“两类公司”的转型与提升能力为更好地以市场机制服务国家战略，“两类公司”要加快从传统产业集团向国有资本投资运营公司转型，随着其出资企业的类型和股权结构的多元化，必须弱化基于母子公司概念的“集团管控”，强化基于平等法人财产权意义上的“公司治理”；弱化实业经营企业的“业务体系”观念，强调注重投资收益和风险防控的“投资组合”意识。同时，“两类公司”要及时搭建和完善投资、融资及资源整合的资本运作体系，重点是建设和完善用人、考核和薪酬三大机制和股权管理、风险管理和派出董监事管理三大制度；构建“两类公司资本层——专业公司资产层——生产企业执行层”三层分工架构；按照“机构从简、人员从优”原则，通过人才配置、组织架构与部门职责调整，建立精干、规范、高效的资本运营型总部及与之相适应的组织机构和决策体系，建立前中后台协调的工作机制，提升战略决策、资源配置、资本运营、风险管理、考核评价等核心能力。完善产权交易市场，强化国有经济调整优化、国有资本形态转换的市场化交易机制我国产权交易市场从服务国有产权转让开始起步，31年来在服务国企并购重组、产权流转、资产盘活、资产出清和企业融资等方面发挥了重要作用，支持了国有经济布局调整。下一步，作为非标资产交易、规范发展混合所有制经济和企业并购重组的重要场所，产权市场应主动配合国有资本的有序进退和形态转换，结合发展混合所有制经济、供给侧结构性改革、国企去杠杆等工作，聚焦权益流转和融资服务两大功能，促进产权市场与证券市场、上市公司与非上市公司、央企和地方国企之间、国有企业与民营企业之间的联动，协助标的企业寻找最能促进企业发展的战略投资者，实现企业产权资源配置的调整与优化，进而促进国有经济的布局优化、结构调整。完善产权转让和交易的法律法规，为产权交易中的新业务、新领域提供法律依据，使企业产权转让交易和企业兼并重组行为有法可依。以具备条件的区域性产权市场为载体，加强跨区域市场协同发展，探索建立统一结算制度和全国性统一市场，缓解多层次资本市场发展与产权交易所按地域相对封闭运行的矛盾。适应环境变化、国有经济运行特点和企业需求，产权交易市场要强化信息体系、信用体系、市场服务体系、行业标准体系等基础建设，创新信息披露、权益保护、资产评估、监督管理等相关制度，推进信息披露、交易规则、交易系统、过程监测的“四统一”；完善集中交易的会员制运行模式和竞价机制，发挥产权交易市场的信息聚集、资本集聚、价格发现、要素配置、风险分散、制度规范和中介服务作用，活跃产权市场、规范产权交易行为、保护交易双方合法权益。发展混合所有制经济，完善不同类型资本双向进入机制目前，实施混改的国企户数占比超过了70%，混合所有制企业已成为国企中最具活力的群体。下一步，要通过发展混合所有制经济，完善不同类型资本的双向进入机制，推动国有经济布局优化、结构调整，促进形成“国民共进、协调发展”的经济格局。国有资本出资人代表机构以积极有限股东身份开展股权调整，以所有制结构的优化来调整国有经济布局，以优化股权结构来完善公司治理结构。在已明确的七大重点领域尤其是行政垄断行业，促进国企混改与行业体制改革相结合，以同时实现产权和产业的双重开放、相互促进。注重以混合所有制企业形式实施“走出去”，优化国有经济的国际布局。完善国有资本有序进退的动态调整机制完善国有资本有序进退的动态调整机制，是国有经济布局优化、结构调整的基础条件。（一）推进经营性国有资产证券化推动国有资产证券化需要以“两类公司”为平台、以优质国有资产为载体，借力多层次资本市场，以证券化提高国有资产流动性。一是持续推动国有资源资产化、资产资本化，将优质国有资产优先纳入资本化、证券化通道，放大可证券化资产规模，促进合格的国有资产进入上市公司体系。二是按可否上市为标准，分类处置国有资产。可上市但未上市资产是国有资产证券化的重点，除公益性资产、不良资产、限制性产业资产、支撑性资产等难以上市资产外，遴选出更具上市潜力的资产，根据资产质量和产业属性，相应地开展资产重组、混改、产权结构优化调整、体制机制改革；筛选优质标的公司作为载体，可打造上市公司、也可择机注入上市公司。三是重视国有资产证券化后的持续合规与保值增值，改善投资者关系管理、价值管理和市值管理。（二）完善国有资本基金化的运行机制国有资本基金化是调整优化国有经济布局的重要趋势之一，需要进一步利用基金在资本汇聚、风险分散、信息揭示、激励约束和促进国有资本形态转换等方面的机制优势。一是出资人代表机构要加强国有资本基金化的统筹协调，设计国有基金工作协调机制和制定发展规划；通过适当让利、明确优先劣后级别等结构设计，兼顾多主体目标，实现激励兼容，引导社会资金集聚，形成资本供给效应。二是构建良性政企关系。要构建所有权、管理权、运营权相分离的管理运行体制，出资人部门、管理部门、受托部门均按基金章程和合作协议，依法履职行权；出资人部门以公司治理为主渠道参与母基金机构重大事项决策，不扭曲设立基金时的政策目标，不将基金变形为招商引资的手段或地方投融资平台的变种。三是国有资本主导的基金按照“服务国家战略为目标、市场机制为运作基础”开展制度创新，构建既能保证国家战略又能充分授权便于市场化运作的管理架构；完善投资决策机制，各层建立各自的治理体系及支撑决策的支持机构，实现人员专业化、决策科学化、运作市场化，以组织保障落实“国家战略与市场机制结合”原则。四是国资基金强调稳健可持续发展，以“能看懂、能看清、能承受、能守住”为前提开展“募投管退”。（三）促进国有资本更多布局于科技创新和战略新兴领域，提升国有经济创新力国有资本要在攻克产业体系“缺芯少魂”难题和突破“卡脖子”技术瓶颈等方面发挥作用：借鉴风险投资基金经验，以基金方式加大对初创期创新型企业的支持，进入战略性新兴产业，促进创新成果产业化。大型国企具有资源优势，长期积累建立了技术体系与人才储备，并且还是科技创新成果的重要用户，在构建以市场机制为基础、多主体协同、动态开放的国家创新生态系统中，能发挥积极作用。政府可以通过改善科技发展环境、支持基础和前沿技术研究、协调行业通用技术研发、投资事关国家安全的科技、政府采购启动市场等方式，鼓励大型国企紧抓科技革命和产业变革机遇，加快企业转型升级；发挥科研院所转制央企提升产业基础能力和支撑“补短板”作用，支持国企参与构建应用型公共研究体系，促进创新发展。（四）加快特困国企的退出及改革应在供给侧结构性改革前期工作积累的经验基础上，运用市场机制、经济手段、法治办法，坚持调整存量、引导增量、主动减量，畅通退出通道、完善退出机制，推动特困国企改革。对特困国企产权改革不再设置前提要求或限制，为各类投资者以多种方式灵活参与特困国企改革脱困，创造可能条件。同时，发挥资产管理公司的资产重组专业化运作平台作用。在国企战略性重组的基础上实施专业化整合，完善国企重组整合机制我国长期持续深入推进国企兼并重组，积累了丰富经验。下一步工作重点是在战略性重组的基础上实施专业化整合，提升国企重组质量与整合实效。一是建立和完善股东协调机制，以减少对国企兼并重组的简单依赖。二是促进实质性整合，以一体化为目标推进企业重组后的业务整合，优化业务布局；以产供销统一、人财物统筹为重点，整合管理和业务部门，促进企业融合；发挥重组各方优势的溢出效应和资产、技术、市场等方面的互补性，释放规模经济效应和范围经济效应，实现经营协同、财务协同和公司治理协同，产生协同效应。三是为使机制改革生效，应推进相关的体制改革到位、机构改革做实，推动配套改革的跟进与配合。