公共部门人力资源管理第二章

公共部门人力资源管理第二章第二章公共部门人力资源管理历史沿革教学目的与要求：通过本章内容的学习，了解人力资源管理理论发展的历史阶段、中国封建社会文官的管理制度、旧中国的文官制度、新中国的人事管理制度；理解西方公共部门文职官员诞生的历史条件、公共部门人力资源管理；掌握国外公共部门人力资源管理的基本特征、国外公共部门人力资源管理的模式分析、国外公共部门人力资源管理的当代发展趋势。第一节国外公共部门人力资源管理历史回顾西方公共部门文职官员诞生的历史条件人力资源管理理论发展的历史阶段公共部门人力资源管理一、西方公共部门文职官员诞生历史条件西方文官制度是相应的社会政治变革的产物。（一）官员产生的历史变化最初萌芽：约定俗成的“选贤任能”程序——选首领。进入阶级社会：人事制度依统治阶级的意志而制定。19世纪后：选举制度在资本主义国家推行。奉行韦伯推崇的“理想类型的官僚体制”（分配职权、科层制、任事才能）（二）文官制度产生的政治先决条件选举使政府更迭，“一朝天子一朝臣”，导致“人事大地震”，往往政府工作停顿，破坏社会经济、政治秩序，阻碍经济发展。为了保持社会安定，政局稳定，要求官员职业固定，业务精通，于是将官吏分为与正当共进退、掌握决策的政务官和不与政党共进退、专门处理日常行政事务的事务官。二、人力资源管理理论发展历史阶段（一）理论发展四阶段美国学者斯柯特从人性观和环境观两个方向进行考察。人性观（对人性的不同假设）为纵轴，环境观（封闭性环境和开发性环境）为横轴。劳工管理阶段（20世纪初——20世纪30年代）行为管理阶段（20世纪30年代——20世纪60年代）科学管理阶段（20世纪60年代——20世纪70年代）综合管理阶段（20世纪70年代——至今）1.劳工管理阶段（20世纪初——30年代）理性经济人性观和封闭性的环境观——传统的人事管理。古典管理学派与科学管理学派：从“性恶”论出发——棍棒政策物质引诱人与事结合——泰勒制2．行为管理阶段（20世纪30年代——60年代）社会人性观和封闭性的环境观。人际关系学派与行为科学学派：人不只是为了金钱、物质而劳动，人还有一种社会责任感，有与社会发展相适应的个人理想和实现自我价值的愿望。新的人事管理哲学使人事管理的方针、政策、方法、手段发生根本性的变化，并在此基础上产生新的人事管理——人力资源管理。3．科学管理阶段（20世纪60年代——70年代）理性经济人性观和开放性的环境观——传统的人事管理。管理科学学派与数学模型学派：组织不可能无视市场对自身内部管理的影响，环境从封闭走向开放。管理可以像一些自然科学一样变为一门精密科学。4．综合管理阶段（20世纪70年代——至今）社会人性观和开放性的环境观——传统的人事管理。现代综合管理学派：人本主义的管理思潮成为主流，组织对环境进一步开放。统筹兼顾，形成既包括以定量方法为主的科学成分，又包括定性方法为主的艺术成分的一门综合性的知识体系。（二）全方位的理论更新人事管理转变为人力资源管理后以人为本的管理哲学替换了传统的管理理念；把人力由传统的成本核算转换为资本核算；对人力由重使用轻开发向把开发放在首位转变；人力资源管理被提高到企业生存与发展的战略高度来对待；人力资源管理被视为生产与效益部门。三、公共部门人力资源管理（一）公共部门与私人部门（工商企业）相对的社会部门。“纯粹”政府组织“准”公共部门:公益企业、公共事业、非政府公共机构等（二）公共部门与私人部门在人力资源管理方面的区别（五个方面）价值取向差异使管理目标不同：公共部门的人力资源管理必须考虑政治价值（为社会利益服务，财政来源于税收），注意透明化和公众的接受程度；企业主要考虑谁进入这些职位将有利于企业发展（效率与效益），管理活动服从于决策层意志，经常隐蔽不公开。管理对象行为取向不同：公共部门员工有一种保守趋向，倾向于明哲保身，着眼规范而不是带来贡献；企业员工趋于富有创造性（效率为首要追求目标，利益为永恒追求）。对员工任职资格的要求有差异：公共部门行政与政治部可能完全分离，公务员要忠诚宪法、法律以及党和国家，道德素质被排在前面，绩效管理实际不是政府第一目标；私人部门首先要求雇员具备必要专业能力，将是否损害雇主根本利益为第一道德标准。人力资源管理重点不同：公共部门比较关注人力资源的选取；私人部门更重视人力资源的开发环节。适用法律方面有差异：一是公务员的行政行为以行政执法为第一要义，对法律的关注始终居于第一位（也是趋于保守的原因）；企业以效率（效益）为中心制定员工行为规范，极易采取规避法律的措施。二是公务员用《中华人民共和国公务员法》，个人权益容易得到保障，淘汰困难；企业用《中华人民共和国劳动法》，并自己制定具体管理规范，有时淘汰员工只需老板一句话。第二节国外公共部门人力资源管理的基本特征与模式国外公共部门人力资源管理的基本特征国外公共部门人力资源管理的模式分析国外公共部门人力资源管理的当代发展趋势一、国外公共部门人力资源管理基本特征现代人事制度确立了相应的层级管理的治理模式。其主要特征趋于强调由强有力的中心机构通过制定预算和购买规则的办法来实施对资源的预先控制。管理主要是中心机构的职能，其他机构和人员须遵循中心领导的指令行事。二、国外公共部门人力资源管理模式分析（一）发达国家模式：英、美、法、德、日等政府所有行政组织系统与公务人员管理形态都以韦伯的“理想型官僚体制”为典范，法规齐全、制度明确、功能完善。管理的人力资源以专业人才为主，重视启用专业人才。具有相应职业保障制度，建立了相应保障体系，公务人员职业稳定。政务官与事务官两官分途。实行公开考试、公平竞争制度，注重才能。公务人员体制以有效的政策规划与严密的法治管理为支撑。（二）发展中国家模式农业形态向工业形态过渡的国家类型。做官重于任事，权位取向明显。人情恩惠重于人事法制，重视“关系网”。身份观念重于职位观念，看重身份与品位等级。素质不能适应发展要求，缺乏科技与管理人才。政治因素影响浓厚，对公共认人事制度介入和干预程度较高。（三）欠发达国家模式“世袭制”与“酋长权威”形态传统的族群酋长权威与现代的功绩制观念相背离。政局不稳，动乱频生，无行政效能可言。制度构架缺乏相应组织管理体系。极端缺乏各类专业人才与管理人才。共同趋向发展方向：现代功绩制发展路径：封建制——官僚制——民主的开放制。素质要求：由传统的通才向专才过渡。人事价值：由重视个人权威及特权向对事不对人的平等价值过渡。三、国外公共部门人力资源管理发展趋势政治中立的原则出现变通职业的永久性和稳定性传统被打破职位与品位分类兼容并蓄和工资制度的改革简化法规和制度规定，增强灵活性朝着人力资源管理模式的方向发展从根本上触及了整个官僚体制，使行政管理朝后官僚的方向发展（一）传统公共行政中公务员政治中立的原则出现变通传统公共行政：政治是由政务官负责制定政策；公务人员负责行政（执行），不受任何党派左右。现实：公务人员参与政策制定，公务人员与政治官员共存于管理的互动过程中。（二）公共人事制度中职业的永久性和稳定性传统被打破传统：官僚制，永久性、刚性。现实：公务人员管理多样化和非职业化。（三）职位分类和品位分类兼容并蓄和工资制度的改革职位分类：美国首创。特点：因事设人（公文人员的职权和责任），精密细致，实行功绩制。趋势：重视人对职位的影响，实行级随人走。品位分类：英国为代表。特点：以人为中心（个人学历、资历等）。趋势：向专业分工和职业分类发展。工资制度过去：按照服务年限平均地、自动地增加工资现在：功绩工资制和功绩奖励制。（四）简化法规和制度规定，增强人力资源管理的灵活性放松一般规则，强化宏观调控规则；人事管理权力下放，使一线管理者拥有更大的实际权力，并承担更大责任。（五）新的改革使公务员制度朝着人力资源管理模式的方向发展传统：通过对人的一定控制，达到官僚机制的正常运转。机器部件、理性。发展：将人的自主创造性与组织紧密衔接，实现组织与个人的结合。合理开发和科学配置，人才选拔由封闭到开放。（六）改革从根本上触及了整个官僚体制，使行政管理朝后官僚的方向发展传统弊端：过分依赖庞大、垄断、缺乏外部监督制约的官僚机构。看重规章制度和权力对公共组织行为的指导，几乎完全忽略市场信息和公务人员个人的主观能动性。改革设想：下放决策和执行权力；为公众服务，通过建立市场机制解决问题；强调积极进取的公共组织行为和个人责任；注重投入与产出，提高行政效率等。第三节中国公共部门人力资源管理的历史演变中国封建社会文官的管理制度旧中国的文官制度新中国的人事管理制度一、中国封建社会文官管理制度官员的任用制度：机构、程序和方式，资格，限制和回避等。官员的酬劳制度：品秩（正一到从九）、俸禄。官员的考课制度：考核。官员的退休制度：致仕。二、旧中国的文官制度构架：1928年南京国民政府改组告成后，随国民党一党专政的政治及行政体制确立，逐步形成和发展起来的政府人事制度。——基本属于英国模式。特征：党派性，一切公务员都必须效忠国民党。主管：考试院主管全国人事行政。选拔：公开考试竞争原则。主要依学历、党历。公务员：广义指所有依选任行为从事于公务的一切职员。狭义指政府官吏。政务官和事务官：政务官国民党中央政治会议任命（分特任、简任、荐任、委任），事务官经考试或检定由政府任命。三、新中国的人事管理制度（一）新中国干部人事制度的建立与发展新中国建立到文革前17年。60年代建立了一套比较完整的人事制度。（二）中国公务员制度的推行1976年人事管理工作逐渐恢复；1993年实施《国家公务员暂行条例》；1997年有中国特色的国家公务员制度基本建立。（三）《公务员法》对《公务员条例》的超越与发展2005年4月人大常委会通过《中华人民共和国公务员法》，2006年1月1日施行。四个机制：新陈代谢机制、竞争择优机制、权益保障机制、监督约束机制。小结公共部门人力资源管理是资产阶级革命的产物。人力资源管理最初在私人部门诞生并发展起来，经历了劳工管理、行为管理、科学管理、综合管理等阶段。公共部门人力资源管理由私人部门引进并发展起来；但由于其特殊型而有自身特征。20世纪80年代以来，公共部门人力资源面临改革和发展的新契机。中国自封建社会以来就有发达的政府官僚体系及较为完备的人事管理法规，并对西方国家文官制度产生过深远影响。1993年我国开始建立公务员制度，2005年《公务员法》颁布，符合中国国情的公务员制度开赛走向完善。