第七章_公共人事管理比较6-8

第七章公共人事管理比较第一节公共人事制度概述第二节各国文官制度的比较第三节西方政府人力资源管理的兴起与发展第一节公共人事制度概述一、人事与人事行政的涵义1.人事的涵义是指在用人以治事的过程中有关人与人、人与组织、人与事（工作）之间的相互关系。2.人事行政的涵义是以政府公务员为主要对象的一系列管理法规、制度、政策、措施的总和，是政府机关对其工作人员依法实施管理的一系列活动，又称政府人事管理。人事行政的全部内容都是围绕人与事的关系来展开和进行的，其核心是“关系”。第一节公共人事制度概述二、公共人事制度与文官制度1.公共人事制度是指国家通过制定法律、法规和规章，对行政组织中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理的各种具体制度的总称，又称国家公务员制度。2.文官制度西方国家关于各级文官（公务员）的考试、任用、管理、权利和义务以及退休等一整套的制度和体制，是以其特定的内容与形式构成的关于文官进、管、出的法律制度。第一节公共人事制度概述三、文官制度的主要内容1.任用制度2.文官的权利和义务3.职位分类4.考绩奖惩制度5.报酬福利制度6.培训进修制度7.人事管理机构第一节公共人事制度概述四、西方文官制度的产生（一）基本情况文官制度的产生可以追溯到中国西汉时的官吏任免制度，特别是隋唐时新兴起来的科举制度。1870年6月4日，英政府颁布的正式确立公开竞争考试制度的枢密令，作为英国文官制度正式建立的标志。加拿大和美国，分别于1882年和1883年建立文官制度。德国、法国、日本，第二次世界大战后，才真正确立现代文官制度。第一节公共人事制度的产生第三世界一些民族独立国家，仿效或借鉴资本主义国家的经验，制定本国的文官制度。（二）文官制度建立的背景1.反对“恩赐官职制”封建君主制度下的一种任官现象，又称封建委任制。在君主制度下，官职、爵位是君主的私产，君主掌握着任用官职的权力，可以凭自己的主观好恶任用下属官吏。2.反对“政党分赃制”就是竞争获胜的政党，将行政职位分配给本党主要骨干的做法，又称政党分肥制。第二节各国文官制度比较一、西方文官制度的共同特征1.文官制度的法律化；2.严格区分政务官与事务官；3.强调“政治中立”；4.以公开平等为原则，以考试为核心的任用制度；5.实行功绩晋升制；6.严格的培训制度；7.较为科学的管理体系；8.强调官纪官风和职业道德；9.合理优厚的公务员福利保障制度。第二节各国文官制度比较二、西方文官制度的共同原则（一）两官分途而治—分类管理原则政务官与事务官使用不同的法律。政务官的选拔、产生、任免和管理适用于宪法、选举法和组织法等。事务官的选拔、产生、任免和管理适用于公务员法。（二）政府管理职业化—职务常任原则事务官不随政府更迭而进退，其职务由法律保障。非因法定事由和非法定程序不被免职、辞退和开除。第二节各国文官制度比较（三）政府管理的非政治化—政治中立原则“政治中立”，是指政府中的事务类公务员一般在执行行政公务时，不得带有党派倾向和其他政治倾向，对政党政治应该采取公正超然的态度，对政治问题应保持缄默，忠实地执行政府的政策，为政府服务。（四）政治平等和能力为本—功绩主义原则政府公职向全体国民开放，任何人都可以通过竞争获得政府职位，必须按照工作成绩提升公务员，而不受其政治信仰、社会地位、家庭背景等其他因素。第二节各国文官制度比较三、西方主要国家文官制度的特点（一）英国文官制度的特点1.贵族化色彩较浓。如普通行政人员分为4个等级，各个等级在招考时有严格的家庭出身、教育程度、年龄限制，各个等级间界限分明。2.比较重视通才。重视通才在英国有悠久的传统。牛津、剑桥及其他一些综合性大学素以培养通才著称，其毕业生在高级文宫中占有相当大的比重。第二节各国文官制度比较3.实行分权管理。英国各个岛屿彼此隔离，风俗习惯亦各有不同，因而形成了分权管理的人事管理体制。（二）美国文官制度的特点1.比较注重职位分类。文官制度的一个重大发展，被称为“全部人事制度的基础和起点”，并为许多国家所采用。2.功绩制较完善。文官的录用、晋升、培训、报酬、奖惩和去留等均以考绩制为基础。3.比较重视专才。与美国近代社会进取务实特点相关。第二节各国文官制度比较（三）法国文官制度的特点1.官僚色彩较浓。长久以来，“官僚制度与民主政治可以并行不悖”的信条为法国权力阶层所普遍接受。2.文官的民主权利较为广泛。法国近代社会崇尚自由、民主与平等，法国文官的民主权利也较其他国家更为广泛。3.比较注重培训。法国素有“资格社会”之称，其文官制度素以注重培训而蜚声于世。第二节各国文官制度比较（四）德国文官制度的特点1.兼顾集权与分权。文官制度在法律上是统一的，但文官的主管机关—联邦人事委员会，仅负责统筹规划、联系、指导与监督之责，而文官的考试录用、考核、培训、晋升、奖惩等具体事项以及有关条例的实施则由各部自行负责。2.注重文官的忠诚与效率。德国文官素以守纪、高效而闻名。3.特殊的人事管理体制。联邦内政部不仅在法律上与人事制度有密切联系，而且事实上具有较大的人事管理权力。这在世界各国文官制度中极为少见。第二节各国文官制度比较（五）日本文官制度的特点1.法制化色彩较浓。日本政府比较注重对文官的依法管理，有关文官管理的法律法规也比较完善、比较系统而完整。2.实行严格的定员制。日本政府机构精干，并且是世界上少有的用法律规定文官定员的国家。1969年的《总定员法》规定，文官队伍的最高限额为50671人。与其他西方国家相比，平均每1000人中文官的数目，美国是69人，英国100人，德国65人，法国74人，日本仅为47人。3.注重高级文官素质的提高。日本政府号称“尖子政府”。第二节各国文官制度比较四、中国公务员制度（一）形成与发展1.理论准备阶段（1985-1989年）2.试点实验阶段（1989-1993年）3.全面实施阶段（从1993年至今）（二）中国公务员制度与西方文官制度比较1.相同点（1）职位分类，统一管理；第二节各国文官制度比较（2）择优录用，知识和专业并重；（3）强调法制，依法管理；（4）实行功绩制，消除腐败；（5）讲求职业道德，规范服务。2.不同点（1）动因不同；（2）基本原则不同；（3）管理方式不同；（4）服务宗旨和利益关系不同。第三节西方政府人力资源管理的兴起与发展一、西方政府人力资源管理新潮的兴起在科学技术日新月异，信息化、全球化趋势尽显，特别是公共组织试图超越官僚制框架的情况下，西方政府人力资源管理又经历着一场深刻的变革，即传统的人事管理被不断抛弃，新的现代人力资源管理模式得以兴起。第三节西方政府人力资源管理的兴起与发展(一)兴起的根源1.新技术革命的挑战传统人事管理师适应工业社会的产物，而进入20世纪60年代，人类步入“后工业社会”或“信息社会”。信息网络体系的迅猛发展要求政府人事管理的理念、方式及手段的更新。同时，新科技革命也意味着人力资源成为第一资源，人力资源的开发和利用成为人事管理关注的焦点。第三节西方政府人力资源管理的兴起与发展（2）组织内外环境的变迁1.当前，公共组织所面临的社会问题越来越复杂和专业化，并往往涉及非常广泛的领域。2.技术的迅速变革、市场的瞬息万变、组织环境的快速变化以及公众需求的个性化和多元化，要求建立具有更高弹性机制的人事管理制度。3.人口状况的变化使得工作队伍的结构日趋多样化，使得组织不得不重新审视人力资源管理实践。4.雇员的态度和价值观也发生了变化。第三节西方政府人力资源管理的兴起与发展（3）传统人事管理的弊端适应工业化时代的传统人事管理制度（公务员制度）在信息化时代下患上了不适应症：1.僵化的等级结构和繁琐的职位分类阻碍了信息的沟通，难以应付环境快速的变化；2.标准的严格统一和过度的规制不利于创造性的发挥；3.资历制鼓励见风使舵的人而打击有能力的人，是一种几乎只产生庸才的制度；第三节西方政府人力资源管理的兴起与发展（3）传统人事管理的弊端4.职位常任制助长了公务员的惰性，并阻碍了员工队伍的更新；过分地强调个人权利和社会公平而对效率产生了消极影响；5.政治中立和两官分途与当今分权化和参与管理的趋势相背离；重事轻人的非人格化管理忽视人力资源的开发和利用。传统人事制度的诸多弊端要求人事管理拥有更高的效率、灵活性、回应性和激励因素。第三节西方政府人力资源管理的兴起与发展（4）市场化导向价值兴起以市场化为导向的价值成为政府机构精简、民营化、合同外包、放权授权以及灵活雇佣关系等改革措施的底蕴，因此在政府预算紧缩、面临与私人组织和机构竞争的情况下，公共与非营利性组织为获得自身生存而不得不进行传统人事管理的观念、模式和方法。第三节西方政府人力资源管理的兴起与发展（5）人事管理理论的新发展1.人际关系运动（20世纪20-60年代）以及行为科学中的观点和见识起到了重要的作用，表现在对人的因素的更大关注。2.70年代末80年代初，随着对人性假设认识的深入，人力资源管理理论获得了新的发展。如马斯洛的需求层次论、麦格雷戈的“x-y”理论、舒尔茨、贝克尔和丹尼森的人力资本理论等，不再只把员工看做管理工具、手段或对象，而将人看成是第一资源，强调以人为本，把人力资源、智力资源的开发利用当做成功的关键。第三节西方政府人力资源管理的兴起与发展总之，政府人力资源管理的新变迁是在新技术革命发生的条件下，在新的管理理论的指导下，公共人事管理为克服传统体制弊端，适应信息社会、组织内外环境变迁和政府改革潮流的必然结果。第三节西方政府人力资源管理的兴起与发展二、变迁的内容从“人事行政”到“政府人力资源管理”绝不只是术语的改变或时尚的追求，而是一种管理模式和框架的全面变革。其变迁的主要内容是：（1）从管理的理念看—从成本观到资源观传统人事管理只把人视为一种成本或生产、技术要素，是对组织资源的消耗；而现代人力资源管理却将人本身看做资源，而且是第一资源，是一种凌驾于自然资源、资本和信息等资源至上的主导性资源，人力资源可以持续开发和利用，可以为组织带来巨大的投资回报和效益。第三节西方政府人力资源管理的兴起与发展（2）从管理的焦点看—从以岗位本到以人为本传统人事管理坚持以事为中心，强调因岗设人，因事求才，注重非人格化的职位分类和管理；而现代人力资源管理奉行以人为中心的管理，坚持以人为本，强调尊重人、依靠人、发展人、爱护人和服务于人，注重塑造组织人才成长的环境。第三节西方政府人力资源管理的兴起与发展（3）从管理的模式看—从被动型到开发型传统人事管理是被动反应型的“管家”式、“救火员”式的管理，恪守“进、管、出”的管理模式，沉迷于“调出调入天天找，工资考勤统计表，实习培训探亲假，生老病死办劳保”的窠臼；而现代人力资源管理实行主动开发型的、有预见性的管理，重视追踪时代需求，主动预测和规划未来人力资源配置，注重人的潜力开发和创造力的培养。第三节西方政府人力资源管理的兴起与发展（4）从管理的方法看—从静态管理到动态管理传统人事管理的方法是静态的、孤立的，强调的是组织成员的现状，主要局限于本单位现有人员的使用，注重以个体为单位的职位分类和管理；而现代人力资源却实行动态管理，把认识管理看做一个不断流动的过程，重视人力资源的预测、规划、投资收益分析、评估和开发，注重人的行为方式注重组织未来的需求和人的潜力的挖掘。第三节西方政府人力资源管理的兴起与发展（5）从管理的层次看—从执行性到战略性传统人事管理部门地位较低，属执行层，是职能部门，在决策层的支配下主要从事人员的日常管理，很少关注组织的目标和使命；而现代人力资源管理则是战略性的，更多关注组织未来的发展和“全方位拓潜”，且其管理部门所处地位较高，由业务部门上升为战略部门，属决策层。第三节西方政府人力资源管理的兴起与发展（6）从管理的视野看—从封闭型到开放型传统人事管理是封闭型的，视野狭小，主要局限于人事管理具体环节的微观管理，注重组织内部的人员管理，忽视对外的交流和合作；而现代人力资源实行开放性的管理，其视野开阔，并不局限于本部门和简单的“进、管、出”，而往往着眼于更大范围的甚至国际上的人力资源的开发和利用。第三节西方政府人力资源