第四讲行政组织与人事要素

2006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤2知识网络图2006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤3第一节：行政组织第二节：国家公务员制度2006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤4“20世纪我们成功的基本手段既不是我们的军事威力，也不是我们的财富，而是我们最为成功的社会发明：现代组织”。2006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤52006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤62006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤7权威性强制力资金来源于国家预算2006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤82006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤9中央人民政府地方各级国家行政机关2006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤102006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤11党组织行政组织政治组织国家机关的组成部分；政治领导、思想领导、组织领导。凡属政府职权范围内的工作应由各级行政组织讨论决定。党不能直接行使行政组织的职权2006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤12行政机关与权力机关都属于我国国家机关的组成部分。在我国国家机构中，居于最高地位的权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关，地方各级行政机关是地方各级权力机关的执行机关。行政机关由权力机关产生，对其负责，并接受其监督。因此，行政机关和权力机关是一种从属的而不是平行的关系。这不同于“三权分立”的权力结构。2006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤13行政机关司法机关法院检查院管理国家政务是国家审判机关是法律监督机关承担管理国家政务的责任依法独立行使审判权依法独立行使检察权司法机关既无权管理国家政务，也不承担管理国家政务的责任行政机关无权干涉其审判活动行政机关无权干涉其检察活动。2006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤14行政机关是按宪法和法律程序组建的，它以国家强制力为后盾，行使国家行政权，对其管辖内的社会团体具有约束力。社会团体（我国境内组织的），不具有国家权力的属性，各社会团体必须依照规定到当地民政部门申请登记，经核准登记后方可进行活动。各社会团体的章程、规定等，不得与宪法、法律相抵触，且仅对其团体成员具有约束力。对于社会团体的合法活动，行政机关应给予支持，使其更好地表达和维护各自所代表的群体利益，更好地发挥参政议政、民主管理和民主监督的作用。2006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤152006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤162006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤172006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤182006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤192006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤202006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤212006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤222006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤23集权制分权制是指决策权集中在上级和中央机关，地方和下级机关没有或很少有自主权，凡事都必须依据上级命令或秉承上级指示办理的权力体制。是指下级机关在其管辖范围内有较大自主权，能自行解决、处理问题，不必事事请示上级，上级机构对下级机构在其权限内决定的事项不予干涉的组织体制。优点缺点优点缺点①政令统一，标准一致，力量集中，指挥灵便，可以防止地方分裂，②有利于推行跨区域的大型综合建设项目和社会治理工程；③有利于提高组织应变能力，便于命令的贯彻和执行。①上级权力过于集中，容易滋生官僚主义，导致独断专行；②上级决策中枢事必躬亲，负荷过重，力不从心，往往事与愿违；③下级无权决定和处理任何问题，往往消极待命，成为执行政令的工具，主动性和积极性必然受到挫伤，缺乏应变能力，降低工作效率。①便于发挥下级组织的主动性和积极性，激发下级的工作热情，克服权力过分集中的现象；②便于下级在本地区内因地制宜处理问题，培养下级的民主意识，达到分权分工、分级治事、分层负责，使行政体制富有弹性，应变能力增强，能发挥组织的整体效能。①如果权力过度分散，则会破坏政令统一，导致指挥失灵，控制不力；②下级组织机关彼此分离，容易形成地方势力，产生本位主义、分散主义，甚至产生有令不行，有禁不止，上有政策，下有对策等现象。2006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤24我国的行政体制是典型的集权制。行政权力集中在上级机关，下级机关必须按上级机关的法令或指示办事。但我国在实行集权制的同时，也吸收了分权制的一些优点，比如我国宪法规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这表明，在具体的组织设计时，应充分考虑集权、分权的利弊，将两者有机结合起来，在坚持统一领导的基础上，朝着明确授权、增强行政机构整体活力的方向发展。2006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤25（1）领导机关。（2）职能机关。（3）辅助机关。（4）监督机关。（5）派出机关。2006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤262006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤272006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤28(1)静态的而非动态的。(2)封闭的而非开放的。(3)形式的而非实质的。2006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤292006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤302006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤31纵观西方组织理论的发展，可以看到，它从重视组织的制度规范到重视人和组织行为的研究，进而发展到对组织进行宏观的、综合的研究，其中不少理论方法值得我们借鉴。但由于国情和行政组织的阶级实质不同，对上述理论我们不能全盘照搬，必须进行科学分析。2006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤32（1）主张人民参加政府管理（2）主张建立“廉价政府”，简化机构（3）在政府组织形式上，采取“议行合一”的形式（4）必须彻底清除国家等级制，（5）勤务员可以罢免并经常处于公众监督之下（6）真正的负责制来代替虚伪的负责制2006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤33(1)主张精简机构。(2)强调民主管理。苏维埃政权实行了选举制、罢免制和监督制等民主制度。(3)强调政府组织的效能问题，认为如果政府组织不能高效率地工作，“那末也就谈不上实现什么社会主义了”。(4)克服政府组织中的官僚主义现象，这些理论原则，丰富和发展了马克思主义行政组织理论。2006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤34(1)坚持共产党对政府组织的领导；(2)依靠人民大众管政府；(3)强调政府组织的设置必须适应革命中心任务的需要；(4)实行民主集中制的原则，较好地划分中央政府与地方政府的职权，调动各方面积极性；(5)实行精兵简政，要求“达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。”(6)注重政府组织的作风建设，强调实事求是，密切联系群众等。(7)加强思想政治工作，形成官兵一致、军政一致、军民—致的良好人际关系。新中国成立后，这些经验和原则得到了进一步的补充、完善和发展。2006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤351.行政组织改革是适应社会发展规律，促进经济发展的必然要求。2.行政组织改革是消除行政组织自身的种种弊端，提高行政效率的重要途径。2006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤361958年，英国著名史学家帕金森在其《帕金森定律》一书中，描述了当时英国政府组织存在的官僚主义和低效率的状况，指出领导者的无能与嫉妒必然造成机构、行政人员的恶性膨胀，而膨胀的不断发展必定造成这个机构不可逆转的“死亡”，“生长膨胀一再膨胀一直至衰亡”，这就是官僚机构的运动规律。这条规律被称为“帕金森定律”。2006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤37(1)机构重叠，职能交叉；(2)结构不当，功能不全；(3)人员结构不合理，素质不高；(4)中央与地方职责不清，机构设置层层对口等。2006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤381958文革期间1982198819921959年国务院81部门减到60个期间国务院减到32个部门，政府工作处于瘫痪1982年国务院精简到63个部门国务院的部门由72减至65个国务院由68减为59个，精简13％。国务院85个非常设机构减为29个，精简66％。省属机构减少了20个左右，精简30．3％。市、县机构也大幅精简。各级政府机关人员编制精简200万人。1960年机构开始调整，又开始膨胀文革后，各项工作处于恢复阶段，机构膨胀到100个部门。1986年底又达到72个部门。以转变政府管理职能为基础。把政企分开。强化了政府宏观调控，行业管理和监督的职能转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率，加强宏观调控和监督部门，1965年恢复到79个解决了一批政府部门之间职能交叉的问题强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理，做到宏观管好，微观放开2006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤39前三次改革后两次改革(1)未触动旧体制和旧的经济管理模式；第四次改革是在市场经济体制改革的目标模式尚未确立的背景下进行的，其改革的成果仅仅是初步的。(2)没有同干部管理制度的改革相结合；从适应社会主义市场经济体制的发展需要看，机构改革还要不断深化和完善。我们要逐步建立起与市场经济相适应的政府组织机构，为经济发展和改革开放提供组织保障。(3)机构设置和调整缺乏科学性，存在较大的主观随意性，缺乏科学规范和法律依据。2006年8月第四讲行政管理学行政组织与人事行政高淑贤401．什么是行政组织？它与政党组织、权力机关、司法机关、社会团体的区别是什么？2．行政组织由哪些要素构成？它与其他组织相比有哪些重要特征？3．行政组织领导体制有哪些类型？有何利弊？我国的行政组织领导体制大体上属于哪类？4．管理层次与管理幅度是如何影响行政组织结构形态的？5．试分析西方行政组织理论的演变过程。6．试论当前我国行政组织的改革。