台湾社会福利学刊(电子期刊)第四期

台灣社會福利學刊（電子期刊）第四期，pp.53-77收稿日期：民國九十二年八月八日；接受刊登日期：民國九十二年九月三日鼓勵生育與所得稅免稅額調整劉一龍、陳寬政與楊靜利中正大學社會福利研究所；長庚大學醫務管理學系；南華大學應用社會學系台灣因人口轉型影響，成為所謂「高齡化社會」，人口老化可能帶來老年照顧等問題。為提高生育以增加青、壯年人口比例，許多鼓勵生育措施便孕育而生，希望將生育率提升至人口替代水準。此類措施有一共同特色，即給予「生育者」某些「補償」，以茲鼓勵，亦即生育者是政策關懷的焦點；相對地，我們或可將目標放在不生育者身上，溫和的「提醒」不生育者（即增加其支出）也可以是思考的方向。我們就「以賦代役」的精神，提出調整綜合所得稅免稅額之構想，在不影響總稅收的條件下，降低本人與配偶之免稅額，但提高子女之免稅額度。關鍵詞：親職假、托育、兒童津貼、稅式優惠、以賦代役52台灣社會福利學刊一、前言台灣人口轉型已步入尾聲，死亡率與生育率持續維持低水準，使得老年人口比例日漸增加，成為所謂「高齡化社會」。人口老化係伴隨人口轉型而來，西方國家的人口轉型約歷經一百五十年，台灣僅耗時六、七十年，顯示台灣地區人口老化的速度較其他國家來得更快。人口老化可能帶來老年照顧問題，對此問題，一般常以生命週期移轉、家庭資源與社會安全制度因應。但生命週期的所得移轉無法跟隨通貨膨脹變化，使得儲蓄實際所得減少；生育率下跌則使得家庭形態改變（王德睦與陳寬政，1996；楊靜利與曾毅，2000），老年人於退休時可利用的家庭資源相對減少，子女照顧父母的成本同時增加；若由社會安全制度照顧老年人生活，過低的生育率使未來勞動人口減少、勞動力老化，國家稅收可能減少，則社會安全制度將欠缺財源依據，制度推動也將發生困難（陳寬政，2000）。此外，低生育率對醫療保健支出與勞動生產也都有不利影響。面對人口老化產生的問題，除了健全社會安全制度外（如普設老人安養機構、發放老人津貼等），有些國家希望改變人口結構，由提高生育率著手來增加青、壯年人口比例，許多獎勵生育措施便孕育而生，希望將生育率提升至人口替代水準。鼓勵生育措施大致分為三類：（1）減輕女性在工作與家務間的衝突，如彈性工時、產假與親職假等以減輕生育負擔；（2）對育有子女的家庭提供工具性協助教育功能，如托兒與幼稚政策；（3）提供經濟支持，用以增加家庭負擔子女養育的功能，如生產給付、幼兒津貼與稅式優惠等（McIntosh，1981；Hofferth＆Deich，1994）。台灣也有一些零散的相關政策（余多年，1999），但相對歐洲國家仍嫌不足，例如：親職假仍屬留職停薪，恐怕使得職業婦女裹足不前；幼兒機構收托比率低，家務與職場工作的衝突仍然普遍；而缺乏兒童津貼相關措施使得養育成本大部分仍落在個別父母身上。上述措施有一共同特色，即給予「生育者」某些「補償」，以茲鼓勵，亦即生育者是政策關懷的焦點；事實上，如果鼓勵生育效果不大的話，我們或許可考慮將目標轉向「不生育者」，藉調整稅賦以增加其支出，使用溫和的「提醒」鼓勵生育與所得稅免稅額調整53政策作為思考方向，此概念主要來自於古代「人丁稅」的「以賦代役」原則。設計目的除了希望透過稅式優惠來緩和生育率下跌的速度之外，也有公平性的考量，生育者於退休時有子女投入勞動市場，維持社會安全與經濟體制之運作，未生育者同享福利，則對未生育者課稅，以養育未來勞動人口，亦相當合理。如此或能達到所謂的「公共化家庭」（PublicFamily）（Martin，2000）之理想，也就是由國家集合大眾力量來養育小孩。我們提出調整綜合所得稅（以下簡稱綜所稅）免稅額的構想，在不影響總稅收的條件下，降低本人與配偶之免稅額，但提高子女的免稅額度，調整結果使得育有子女的家庭應繳稅額減少，未生育者相對增加，將提高生育的方法由「鼓勵生育」延伸至「提醒不生育」，利用經濟手段進行道德勸說或誘發社會輿論。現有綜所稅之扶養親屬免稅額依人數累計，子女數量愈多者免稅額就愈高，除了可以視為是對生育者的鼓勵外，最重要的是對不生育者的「提醒」，其所得因新稅制而減少，面對生育，不生育者不再覺得無關緊要。不過，此一稅制的設計精神在於「量能課稅」，而能力的測量必須扣除必要支出之後的淨所得，民眾的認知裡與鼓勵生育並沒有關係，因此仍須進一步調整來連結其與生育政策的關係，而降低既有所得應可產生某些「提醒」的意涵。本文首先說明台灣地區生育率的變化與人口老化情形；其次檢討相關生育政策；最後則從綜所稅之稅源結構探討如何調整免稅額。我們希望藉由調整所得稅，在不影響政府財政條件下，一方面鼓勵生育者，同時「提醒」未生育者，希望阻止生育率進一步下跌，甚或促使生育率增加，藉以緩和人口老化速度。二、生育率變遷與人口老化聯合國定義「高齡化」社會為65歲以上人口的比例超過總人口數7﹪以上，台灣地區在1993年的水準為7.1﹪，2000年時老年人口佔總人口的比例提高至8.9﹪，顯示人口正持續老化。人口老化為人口轉型的結果，所謂「人54台灣社會福利學刊口轉型」指人口從高出生率、高死亡率的狀態轉變為低出生率與低死亡率的均衡狀態。台灣地區死亡率自1920年開始因疫病受到有效控制而顯著下跌（陳紹馨，1979），當時出生率仍維持高水準，所以產生人口大幅度成長，接著受嬰幼兒死亡率下跌影響，生育率自1951年起開始下滑（王德睦，1988），1984年後婦女生育率更低於替換水準，加上死亡率持續維持低水準，使得老年人所佔的比例越來越高，西方國家（如英國）的人口轉型約經過一百五十年，台灣則在短短六、七十年接近尾聲，更有學者估算未來台灣地區人口老化的速度將超越日本等國，成為老化速度最快的國家（楊靜利、涂肇慶與陳寬政，1997）。（一）台灣地區生育率變化過程人口統計資料常以「育齡婦女總生育率」1為指標來討論生育率下滑速度。「育齡婦女總生育率」指每千名婦女若每年按照目前育齡婦女年齡別生育率來生兒育女的話，則在15歲至49歲育齡期間共生育幾名子女。台灣的生育率自戰後以來一直呈現下跌的趨勢，總生育率並於1983年低於替換水準，1986年之後，大致維持在1.8左右上下波動，但1998年跌破1.5，1999年雖然稍有回升，也只有1.55，2000適逢龍年，希望能補足前兩年短少的生育數量，總生育率雖一如預期回升，但卻只回升到1.68的水準，2001年的總生育率又下降到1.40，顯示「龍年效應」似乎存在，也就是說，2000年的相對高水準只是一個「異常」現象，生育率已產生另一波的下跌（楊靜利與劉一龍，2001）。1「有偶婦女總生育率」是另一個常見的指標。同樣地，「有偶婦女總生育率」指的是：如果每千名有偶婦女按照當前有偶婦女年齡別生育率來生育子女，那麼於15歲至49歲期間能生育多少子女。雖然兩者皆以假設方式來討論一個社會的平均子女數量，但「有偶婦女總生育率」並不適用在女性生育率變化的討論，因為低年齡組，如15-19歲，的女性大部分未婚，若有偶多為剛結婚不久，加上多數乃因懷孕而結婚，有偶生育率自然較高，連帶使「有偶婦女總生育率」大幅增加。事實上，若婚外生育的婦女不多，有偶婦女總生育率應該相當於育齡婦女的總生育水準。鼓勵生育與所得稅免稅額調整55圖一：台灣地區育齡婦女總生育率，1951-2001資料來源：歷年「台閩地區人口統計」，內政部統計處雖然長期的生育率下跌所引發的人口老化問題已逐漸受到重視，但學者與政府部門（涂肇慶與陳寬政，1988；楊靜利，1998；王德睦，1992；經濟建設委員會2000）在進行人口推計的時候，從未曾將「中推計」的總生育率設定在1.6以下；中推計雖然只是各種推計中的一種，卻是推計者心目中的主要預期，而就目前的趨勢來看，台灣人口老化的速度與幅度卻可能更甚於預期。（二）人口老化的隱憂當生育率下跌至替換水準以下時，則人口逐漸變為零成長、未來更轉呈負成長，老年人口成為社會主力，影響未來社會經濟發展。高齡化人口將改變健康保健需求，加上慢性病盛行（吳淑瓊，1998），造成醫療支出增加；生育率0.001.002.003.004.005.006.007.008.0019401960198020002020年期總生育率56台灣社會福利學刊下跌也改變家庭形態（王德睦與陳寬政，1996；楊靜利與曾毅，2000），老年人在退休時可利用的家庭資源相對減少，子女照顧父母的成本同時增加，形成老年人的照顧問題；同時，低生育率使得勞動人口減少、勞動力老化，國家稅收可能減少，社會安全制度將欠缺財源依據，社會安全制度推動也將發生困難。雖然，未生育或生育數較少的老人或可利用生命週期移轉方式（如老年人個人投資或儲蓄）來維持退休後的生活開銷，但卻得面對通貨膨脹與生活水準上漲等問題，使得個人儲蓄的保障充滿不確定性；另外，私人企業的退休制度運作尚未完全，或一般人無儲蓄習慣，都將使得未來面臨挑戰。面對人口老化風險，我國在1992年將人口成長目標由「緩和人口成長」調整為「維持人口合理成長」（內政部人口政策委員會，2000）。簡單說，要減緩台灣地區人口老化，則平均每對夫妻至少需生育一對子女，才能使生育率回升到替換水準以上，因此鼓勵男女結婚、成就家庭，並促成生育，將是未來人口政策必須碰觸的問題。三、鼓勵生育措施許多研究顯示婦女勞動參對生育行為的負向影響（Galloway，HammelandLee1994；GertlerandMolyneaux1994；于若蓉與朱敬一1998；Anker1978；Ware1976；Collver1968；StycosandWeller1967）。為解決雙薪家庭在工作與家務間「蠟燭兩頭燒」問題，許多國家透過社會政策來提高大眾生育意願，這些措施大致分為三類：（1）減輕女性在工作與家務間的衝突，如彈性工時、產假與育嬰假等，用以增加家庭負擔子女養育的功能；（2）針對育有子女的家庭提供工具性協助教育功能，如托兒與幼稚政策；（3）提供經濟支持減輕生育負擔，如生產給付、幼兒津貼與稅式優惠（McIntosh，1981；Hofferth＆Deich，1994）。上述大部分的措施乃是透過社會保險或一般財政支出，提供某種形式的給付，而稅式優惠則是以扣抵的方式，直接透過稅賦課徵的機制來移轉，形式雖然不同，但均以協助「生育者」為重點。雖然Thomson與Hoem（1998）鼓勵生育與所得稅免稅額調整57結合1992年與1994年瑞典家庭與已婚婦女工作調查資料，發現鼓勵生育政策無法提高生育率；但我們也發現縱然北歐婦女的教育程度與勞動參與率一直維持相當水準，近年生育率下跌速度卻趨於和緩，很難說其完善的生育與托育政策沒有效果。所以，如果能夠降低照顧幼兒的經濟與時間成本，生育率停止下滑並非不可能的任務。（一）給付式生育輔助措施：產假與親職假產假（Maternityleave）是提供懷孕婦女生產前後的有薪生育假，但各國對於假期長短的規定不一，給付水準也不相同。例如法國有16週（產前6週，產後10週）、德國有14週、瑞典有50天（而男性最多可以有10天的陪產假），而產假期間的生產給付水準均為100﹪的所得替代率。日本則規定產前6週與產後8週可請產假，但給付水準只有基本薪資的60﹪，或一次領取300,000日圓的現金給付。（Hantrais，1993；余多年，1999；林佳慧，2001）。親職假（Parentalleave）則是提供父母得因照顧幼年子女而選擇短暫離職或彈性工時的制度。例如瑞典在子女兩歲以前，可申請最長15個月（450天）的親職假，前360天的給付水準為80﹪薪資替代率，後90天為最低保障水準；或可申請彈性工時（例如半天或四分之一天），兼領50﹪、25﹪的親職保險給付來延長假期時間。德國給予父母親最高三年的親職假，期間除工作保障外，並於前兩年給予申請者每個月600馬克的現金給付。法國則在子女滿3歲前得以申請，現金支付仍需經雇主與受雇者協商而來，但雇主多願提供全額或部份薪資的替代給付水準；若父母育有三個以上的子女，同時父母之一曾有兩年以上工作經驗者