关于消防行政执法探索与思考

关于消防行政执法探索与思考张见立众所周知，我国现行的行政执法体系的运作模式发端于计划经济时期。这套执法程序适应于当时的计划经济体制，并为我国的各项发展做出了独有的贡献。但随着时代的进步，改革开放的进行，经济体制的转轨，该模式的行政执法体系已显现出一些弊端，并暴露出该体系中所固有的问题，变得不能适应新形势的发展变化。消防行政执法作为我国行政执法体系中的一部分，也不可比避免的存在一些问题，这些问题虽然经过几次整改补救，但所做的工作并没有从根本上解决掉。据笔者分析，现行的消防行政执法中主要存在以下几方面：一、职责不清，与其它行政执法部门的职能有重复交叉的地方，造成多头执法、重复处罚、执法扰民。由于行政改革的实行，在一些方面取得了很大的成果，如精简了机构、提高了行政效率等等，但同时由于我国没能彻底在改革现行行政管理体制，转变政府职能的基础上，全面修订相应的法律、法规。各部门职责也有所扩张，导致各部门的工作既有重复，又有所遗漏。这种局面既是政府职能界定不清、缺乏硬性法律约束的反映，又是各部门职责扩张的必然结果。没有法律约束，机构扩张具有随意性，往往视利益的大小而定。常常是有利则争、无利则推，都把手伸向有利可图之处；而对那些工作难度较大、油水却不多的工作则能推就推。这样就造成了有些工作若干部门都来抓、都来管，相互牵制，而有些工作则大家都不管，从而形成了工作中的大量重复和漏洞，出现了某些“老、大、难”问题。例如在建筑执法方面，消防部门、地震管理部门、人防部门、建设部门等等都有执法资格，致使一张建筑设计图纸要在不同的部门之间反复审核，其它不说，只是在时间上的消耗，就是一个很大的浪费，效率十分低下，完全不符合效能优化原则。据不完全统计，在1998年以前国务院设置的四十个部委中，除外交部、国防部、国防科工委、国家民委、国家安全部等五个部门以外，其余三十五部门都与其它部门有着不同的职责纠纷。这些职责纠纷，少则发生在两个部门之间，多则发生在九、十个部门之间，最夸张的是，建设部竟与当时的近二十部门都有职责纠纷。中央是这样，地方更不用多说，更是到处都是“依法打架”现象。二、消防行政法制不建全，制度不规范，方法和手段落后。现行的中华人民共和国消防法还是1998年4月29日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的。而由于我国近些年的飞速发展，社会情况早已和当时千差万别，出现的许多新的问题和新事物都不能在消防法中找到明确的管理办法。于是为了解决这些问题，地方各级政府又制定种种条例、地方法规来对消防法进行补充、解释。但由于各地情况不同，各地区间的规定也存在着不小的差异，为不同地区间的经济来往和政治交流带来了很大的困惑，也造成了很大的损失。另一方面，由于缺乏法律制度的硬性约束，消防行政执法中的不规范操作自然会造成执法的随意性，在消防行政执法中往往出现管什么、怎么管，全凭领导人的意志的现象。这种凭个人意志进行的行政执法，缺乏合理的分工、明确的制度和严格的制约，往往会造成人心涣散、滥用权力、徇私舞弊等情况。三、消防行政执法理念落后，执法人员特权思想存在，缺乏服务意识。长期以来，我国实行高度集权的行政体制，强调政府本位。在政府与公民的关系上，强调政府自上而下的权威，忽视对具体民主参与渠道的建设，造成政府孤立行政，缺乏监督。近年来，我国加强了社会监督的作用，大力倡导执法为民，将行政执法人员从父母官、管理者的高度降下来，统一成为公务人员，在很大程度上改善了执法状况。但不可否认的是，由于历史的惯性原因，执法者很难立即由以前的管理者、恩赐者的地位下来，调整好心态树立起与社会公众相互平等的观念。在执法过程中，缺乏服务意识，对待公众时态度傲慢、作风霸道、耍威风、摆架子的大有人在，甚至更有人利用手中的权力打着维护国家利益的旗号，侵害集体利益和公众利益。四、消防执法任务重，执法力量不足，执法人员水平不高。基层消防监督工作包括建审、监督、火调、宣传、易燃易爆等多种岗位。在行政执法时，必须两人或两人以上，加上审验分离，专业分工，导致更多的岗位产生。警力不足，严重影响了消防执法。公安消防部队作为一支武装力量，铁打的营盘流水的兵，由于受转业、复员、提升、岗位交流等多种因素限制，难以保证执法干部安心、持续地工作，影响了工作的完整性和学习的持续性。加之，消防规范弹性大、规范多、变化快、涉及的专业多等因素，从而直接影响到消防行政执法水平的提高。解决消防行政执法中现存问题的方法有过不少的观点和建议。一种观点认为，当前消防行政执法中出现的问题是由于现行的消防法和当前社会经济环境不适应造成的，如果要从根本上解决这些问题，就必须彻底修改现行的消防法和相关的其它法制体系，从而在根源上消除问题。这种观点比较理想，也是一种根本的解决问题的方式，但是难度也十分巨大。我国现正处于全方位的改革时期，消防问题涉及的面广、问题复杂，要把相关的问题完全解决，不可能一蹴而就，相应的立法修订工作也必须是渐进式的，不可能一步到位。对于消防行政执法中现存的一些问题，我个人有以下几点不成熟的想法。一、为解决执法中的多部门职责重复现象，可以采取联合执法的形式，加强不同部门的协调和配合，减少重复检查、重复处罚。具体做法是在某一部门牵头的情况下，采取相对集中行政执法点的做法。这样可以在业务处理上进行合并、调整，既不涉及不同部门职责的重新划分，也不涉及行政执法资格的并更问题，同时又可以简化办事程序，集中处理需办业务，节约了人力物力，又由于减少了中间的流动环节，而缩短了处理周期，大大提高办事效率。在这方面已经有很好的先例，象在我市范围内，就有针对建筑审批工作所做的所谓“打包”服务，具体就是申请单位只需要向制定的部门提出审批、审核要求，就有该部门代为和其它相关单位联系，一次性的办理完建审、人防、防震等等多方面的审批程序，从而节省了从一个部门到另一个部门之间的流转程序，提高了办事效率。二、规范消防执法程序，改进工作方法，追求公众满意度。消防法律为了大局需要，就不可能做到面面俱到，如有些条款对违法行为罚款金额上下限的差距较大，执法人员拥有充分的自由裁量权。这时不可避免的就会出现随意执法、凭好恶、凭关系执法的现象，甚至会有人借机侵害集体利益和个人利益。要解决这些问题，实现公平、公正，达到群众满意，就必须完善制度。同时，为了追求群众满意，执法为民，一切以为民服务为基础，某些方面又要求我们对某些执法程序进行灵活应用。例如，在进行火灾调查时，对于重大的火灾事故，我们必须一步一步按固有程序勘查、认定、核定损失等。但对于一些案情简单、清楚、后果轻微或损失极小的事故时，执法过程就可以采用简易程序，如一个损失在500元以下，又事实清楚的案件，就可以不必要求专业的鉴定部门进行财产损失核定了。如果这样，我们是不是应该对执法程序进行一些明确的规定，何种案件可以进行简易程序，何种案件必须采用一般程序，何种案件要求采用听证程序呢。三、加强政治学习，转变思想，推进执法为民思想，规范执法人员行为，实行文明执法。首先加强政治教育力度，充分发挥我党善于做思想工作的优良传统，从马列主义、毛泽东思想、邓小平理论入手，培养执法人员的世界观、价值观、人生观、荣辱观。使其从思想上树立平等待民意识，打牢执法为民的理论基础。其次，建立执法人员行为规范，要求执法人员在执行公务时要做到着装整齐、仪表大方，执法时要敬礼在先、亮证在先、礼貌称呼在先，接待群众来访时要做到文明用语、规范接待、微笑服务。从形式上规范执法者，使其习惯于平等待人，放下以往高高在上的架子，从而由形式改变内容，让执法者最终从心里愿意执法为民。四、转变体制，培养骨干，提升执法水平。要适应我国目前的经济发展状况，解决执法人员水平不高的问题，笔者认为，应首先将消防现役体制转为地方编制，让一批消防技术骨干，熟悉消防业务的人员能长期留在自己的岗位，确保消防队伍的稳定性，保证消防工作的连续性。其次是接收引入专业院校和地方大学的毕业生，特别是和消防业务相关专业的人员，以逐步改善和提高消防监督队伍的文化水平和专业知识结构。再次推行岗位培训和资格考试制度，实行持证上岗。对已取得消防监督证的人员定期组织专业人员对消防监督人员进行业务培训，加强理论学习，注重实践教学，对较复杂的案件让监督人员运用所学到的理论知识从立案依据、适用法规、执法程序等方面进行深入讨论，以案论法、以案学法，同时，及时组织考核。五、精简业务，引进竞争，提高效率。对于现在消防行政执法力量薄弱，执法任务繁重的现象，我认为可以采取推出去的办法，将一部分专业性较强，需求较大的业务可以交与社会上的专门机构进行处理，我部们只负责查收。具体的例如我们现在所具有的建筑审核和电气检测等业务，完全可以通过公开招标的形式指定有几家具有相应能力的单位办理。这样一来可以减少消防行政执法的压力，更好的完成消防执法任务；二来可以给公民选择的权力，在同类公司间引进竞争机制，促使这些单位能采用更合理的价格、更快捷的服务来满足群众的需要。三来节省了办理业务所需的时间，提升办事效率，加速社会发展。消防行政执法工作是一项社会性、综合性较强的全方位系统工作，涉及到政府、各部门、各行业以及千家万户，关系到人民群众安居乐业、社会安定和经济建设。因此，消防行政执法的建设应引起高度的重视，完善制度，实现规范化执法。