就香港社会福利蓝图

社會福利藍圖意見書黃洪頁1就香港社會福利藍圖向香港社會服務聯會提交的意見黃洪香港中文大學社會工作學系助理教授1.社會福利的價值、目標及功能:重要的課題及挑戰1.1香港社會福利面對的課題及挑戰1.1.1全球化與區域化將加速香港與中國的經濟融合，香港經濟出現二元化的情況。在經濟轉型的壓力底下，勞動市場被分割為兩個不同部分。一個是以高收入、高技術，擁有知識基礎勞工的「優等勞動市場」(primarylabourmarket)；而另一個則是以低收入、低技術和低知識基礎勞工的「次等勞動市場」(secondarylabourmarket)。這分割的過程進一步加劇了既有香港經濟二元化的情況，令香港貧窮與貧富懸殊的問題更加顯現出來。在勞動力市場出現社會排斥的情況下，老人、婦女、傷殘人士等弱勢社群較易面對失業及開工不足的狀況，這些社群的貧窮率及貧窮程度有上升趨勢。1.1.2香港人口老化程度會逐漸加快，加上長者貧窮率的上升，而強積金的儲蓄仍未成熟，在缺乏其他全民性的退休保障制度的情況下,長者領取綜援的個案數目將會持續上升，亦將令綜援開支繼續增加，加上合資格領取高齡津貼的長者數目增加，社會保障的支出將會持續增加。社會保障佔社會福利開支的比例由89/90年的61.4%上升至98/99年的66.6%,到02/03年更升至69.8%的歷史最高水平。1.1.3社會保障開支的持續增加重了政府的財政壓力，在基本法規定「低稅制」及「量入為出」的財政政策框架下，政府有傾向壓縮其他社會福利服務的開支以應付社會保障方面持續的上升的支出，以「縮減服務或只維持現有服務資源」的封頂辦法來縮減社會福利「服務」(service)，以騰出資源來應付日益增長的社會福利「現金」開支社會福利藍圖意見書黃洪頁21.2.社會福利的價值、目標及功能回應上述社會發展的需要及變化，我認為可參考費邊社會主義歷久彌新的觀點，視「社會福利為社會改革」(WelfareasSocialReform)的主要方法，是政府介入香港的社會發展(socialdevelopment)的重要社會機制(socialinstitution):1.2.1核心價值:公義(justice)、平等(equality)、自由(包括政治自由與經濟自由)、博愛(fellowship)、民主參與(democraticparticipation)、人道主義(humanitarianism)及人權(humanright)。1.2.2對社會及國家的看法:社會是由不同階級及團體所組成,它們之間利益是互相衝突的。自由市場很可能帶來的是不道德、不公平、不民主的過程及結果;市場若不受政府的調節亦可能出現低效率的情況。所以，透過有目的政府行動，包括社會福利作為社會改革可以去改善市場的不公義。1.2.3社會服務及社會福利的主要功能：作資源分配及再分配－在不同階層、不同年代中作垂直及水平收入再分配、推動社會融合、反對社會控制、補償經濟轉變中的受害者、增加個人福祉減輕社會不滿、對個人及國家作投資及令個人能有途徑去協助其他人。(Titmuss,1962;1968)社會福利是基於市民權利（citizenship）的延伸，而社會、政治及經濟權利是互動發展的(Marshall,1950)。現時香港政府只以「剩餘模式」及「實用主義」角度來看待社會福利，但隨著市民對本身政治及經濟權利的意覺增加，市民對社會福利權益亦會日益增加。2.政府、非政府機構、商業機構、家庭及個人在提供社會福利中的角色2.1市場與國家提供服務的比較:由市場去提供教育、醫療及社會保障並不可取，因為這會增加香港二元經濟發展的不平等情況、削弱利他主義及社會團結、削弱公營服務及令權力集中於私營機構中。現實上香港由私營市場去提供社會服務如安老院服務，仍很大程度由政府作規管、甚至由政府購買服務(買位)，所以社會服務「私營化」並未解決服務質素監管、以及有需要人士未能支付有關服務的費用的問題,這方面仍要由政府或公營機制(institution)作出介入。2.2香港提供社會服務的非政府機構大部份服務計劃的資金來源自政府，政府的社會服務傾向由稅收中撥出款項向非政府機構購買服務，而並不單社會福利藍圖意見書黃洪頁3由政府部門完全承擔。政府一筆過撥款的實行旨在為機構的財政及管理提供更大的彈性。但現實上政府作為資助者及服務購買者,而非政府機構作為服務提供者的角色，實際上是非政府機構協助政府執行其提供社會福利的職能。在未來一段時間中，兩者的角色不應出現結構性的轉變，政府作為資助者的角色不變,但其行政權力應有適當的制衡，包括有關社會福利政策的制度在更多的市民參制,以及接受立法機關入為民意代表的監察，將國家與公民社會納入良性互動之中。另一方面,社會福利機構亦可朝「公民社會」的方向發展,更落實「非政府」的特色，並不只是甘於接受「提供服務」者的角色，而是成為公民社會的重要組織者及倡議者，成為建議、推動新社會政策及社會服務的主要機制。2.3在未來的社會服務發展中，政府似乎有意引入第三部門(主要是商界)的捐款，以補足未來社會福利服務撥款出現封頂的情況。企業的公益行為當然值得支持及鼓勵，但企業的基本目標是追求企業的生存及發展，以及利潤的極大化。在全球化的情況下，跨國企業的公益行為亦是其商業策略的一部份，正如香港很大商界向國內作出捐款的例子，以香港的企業以中小型企業為主，捐贈大多是企業主的個人行為，所以香港能有大量企業捐款進行香港本土社會服務的發展並不樂觀。所而商界在為社會福利提供就業機會、管理知識、專業諮詢及義工組織方面有更大的發展空間。另一方面，若政府對加強企業行為的管理，包括對最低工資及標準工時的制訂，令勞工能有基本的勞動權利，以及其工資能應付本人及其家庭的基本生活，那麼市民對社會保障的需要便能降低，減低對財政的壓力。2.4以家庭為中心的服務策略、及以承擔個人責任為哲學一直在本地社會福利的提供中被強調。但在家庭面對眾多的危機及壓力的情況，有關機制的社會功能需要更大的社區支援下，方能維持及進一步加強，加強社區網絡和社會資本的建設，反對社會排斥，加強對照顧者的支援，及對其權益的關注，方能令家庭繼續成為個人重要的社會支援網絡。2.5社會服務可視為最要的資源令有幼兒或弱老需要照顧的家庭，尤其是婦女可以參與勞動力市場。所以應鼓勵政策達致男女參與勞動力市場的平等機會以及男性及女性在家庭生活中能有平等的參與與責任。社會服務不單促使市民對勞動力市場的參與更應推動市民在整體社會上的參與。所以獲得社會服務可以說是促成民主社會的重要因素。3.社會服務的可持續性及可行性及優先次序3.1社會保障是消減貧窮的重要機制，正如國際勞工組織(ILO)對社會保障發展所提出的最近方向:「擴大社會保護至每一個人；增加計劃的效率致力令社會保障的權利成為一真正普及的現實」驗(toextendsocialprotectionto社會福利藍圖意見書黃洪頁4everyoneandincreaseitsefficiencyinordertomakethisrightintoauniversalreality)。香港社會福利發展的方向是要強化現行的社會保障制度，反對審查及選擇性(selectivity)社會保障，如綜合社會保障援助計劃經己有明顯的標籤效果、現實下這限制需求而非滿足需要，令選擇性的社會保障制度逐漸被社會忽略，應支持建立全民性（universal）的社會保障制度。3.2在社會保障制度方面，應設立全民性的老年入息保障制度，透過政府、僱主及僱員的三方參與，靈活運用現時長者綜援及高齡津貼的資源，以及強制性公積金的部份供款，以部份隨收隨支及部份預付基金的辦法管理，在根本以上解決現時長者綜援開支日益增長的問題，為綜援以及社會保障開支「封頂」提供可行及可持續的方案，社聯正在制訂有關方案及協同其他團體爭取。3.3建議未來將社會保障開支及社會福利撥款分拆為不同的開支項目，令市民及政府清楚兩者不同的發展狀況及趨勢。社會保障部份的開支除了以一般稅收作支持外,參考世界銀行(Holzmann,2003)新近提出社會風險管理(SocialRiskManagement)的積極考慮以社會保險及其他主動的方法，以分擔風險及作風險評估及管理的辦法。3.4過去大多數社會福利服務撥款以人口比例為基準，並以滾動式的五年計劃作發展規模，現時有關服務發展改以地區的需要為根據,發展出地區的計劃及優先次序，未來撥款可結合兩者的原則，仍以需要為基準，以不同地區的人口及結構,推算該地區的社會福利撥款，而有關撥款將以滾動式五年期計劃的形式分配及規劃，有利區內團體作出參與及規劃。4.未來戰略方向4.1由「需要為本」（needs-based）過渡至「資產為本」(asset-based):傳統「需要本」的社會福利政策強調為社會或社區的「需要」，把焦點放在社區的「問題」和「不足」上，然後引入外來資源，協助社會或社區解決問題。為求爭取更多資源，社會人士可能誇大社區面對的問題，並引入種種附加制度，管理該批資源，最終有關社區或社群被冠以負面標籤或弱勢的稱號。相比之下，「資產為本」強調一個社區擁有的「資產」，令大家更重視發掘一個社區既有的「長處」和「潛能」，然後有效運用內部資源，建立社區本身解決問題的能力。（KretzmannandMcKnight,1993）。KretzmannandMcKnight強調社區建設必須「由內至外」（BuildingCommunitiesfromtheInsideOut），令社區成員發掘地方優勢和潛能，讓他們重整和集結力量、開拓新的機會、生產和收入來源。社會福利藍圖意見書黃洪頁54.2重視社會資本、發展社區經濟、強化公民社會:在未來社會福利政策中將社會資本看成社會及社區的重要資產，加以鞏固和強化，並突出它在社會發展中的作用。社區經濟（Communityeconomicdevelopment）：聯繫和動員區內的不同資產，透過集體合作，探索不同類型的經濟發展模式。強化公民社會（Strengtheningthecivilsociety）：強調社區成員的公民（有別於受助者）身分和權利，促使政府和私人部門更有效回應社區的需要。參考資料Holzmann,R.(2003).Riskandvulnerability:theforward-lookingroleofsocialprotectioninaglobalisingworld.InPaulMosleyandElizabethDowler(Eds.)PovertyandSocialExclusioninNorthandSouth.London:Routledge,pp.47-80.Kretzmann,J.&McKnight,J.(1993).Buildingcommunitiesfrominsideout:Apathtowardfindingandmobilizingacommunity'sassets.Chicago,IL:ACTAPublications.Marshall,T.H.(1950)CitizenshipandSocialClassandOtherEssays,Cambridge:CambridgeUniversityPress.Titmuss,R.M.(1962).IncomeDistributionandSocialChange.London:Allen&Unwin.Titmuss,R.M.(1963).Essaysonthe‘WelfareState’.(2nded.)London:Allen&Unwin.