彩券盈余分配与地方社会福利支出177

彩券盈餘分配與地方社會福利支出／177*作者為清華大學經濟學系研究生**作者為清華大學經濟學系副教授彩券盈餘分配與地方社會福利支出蔡昕俞*吳世英**摘要我國自民國91年1月16日開始發行公益彩券，至民國95年7月底，公益彩券盈餘已突破1,089億元。依據相關法律規定，彩券盈餘的50%必須分配給各縣市作為社會福利用途。公共財理論指出，指定用途的政府補助往往會排擠原有政府預算，因此指定彩券盈餘用於社會福利用途，預期會排擠縣市政府非彩券盈餘社會福利支出。本研究的目的之一在檢視我國現行公益彩券盈餘分配對縣市社會福利支出的影響。另一方面，公益彩券盈餘的管理及運用方式，在各縣市間存在著明顯的差異。因此，本研究除探討彩券盈餘對縣市政府非彩券盈餘社會福利支出有無排擠效果外，並將探討這些制度層面差異對排擠效果所帶來的影響。迴歸結果顯示，盈餘分配的確會對各縣市非彩券盈餘社會福利支出產生排擠效果，此一結果印證了社福團體的憂慮。迴歸結果同時顯示，制度的差異並不會明顯地改變排擠效果的大小。意謂雖然管理方式的差異會影響彩券盈餘的使用，但卻不容易透過彩券盈餘管理制度來改變排擠效果。關鍵詞：公益彩券，條件式補助，排擠效果178／經社法制論叢第39期／中華民國96年元月註一：詳見中華民國公益彩券網站：。壹、前言貳、公益彩券盈餘分配現況一、彩券盈餘分配現況與管理方式二、彩券盈餘運用透明程度及用途三、小結參、實證分析一、資料來源二、變數定義三、實證模型四、結果與討論肆、結論壹、前言台灣自民國91年1月16日開始發行公益彩券，根據中華民國公益彩券官方網站的公告，至民國95年7月底，公益彩券的彩券盈餘已突破1,089億元。依據公益彩券發行條例規定，彩券盈餘的50%，必須撥給各縣市地方政府作為從事社會福利及慈善等公益活動的支出。（註一）公益彩券盈餘分配給縣市政府從事社會福利及慈善事業，因此會對於個人慈善捐贈以及地方政府用於社會福利的預算分別產生影響。目前探討台灣公益彩券的相關文獻主要偏重分析購買彩券的決定因素（林玫吟、王智賢，2004；林恭正、羅詩婷，2004），另外，LinandWu(forthcoming)則探討個人彩券支出對慈善捐款的影響，他們的實證研究指出，當個人多花一元購買彩券時，則個人捐贈將會因此增加0.66元，顯示公益彩券的購買金額與個人慈善捐贈有顯著正向的影響。其他相關研究則多半著重於管理、執行及未來發展上。雖然社會公益團體認為近年來社會福利預算因為盈餘分配而減少，也提出許多的觀察支持此一論點（殘障聯盟，2003），但相對而言，尚未有學者針對台灣公益彩券盈餘分配給縣市政府，是否會對地方政府社會福利支彩券盈餘分配與地方社會福利支出／179出帶來排擠效果此一問題進行更廣泛性的研究。因此本研究的目的在於探討分配給縣市政府的彩券盈餘是否會排擠縣市原有的社會福利支出；其次則是分析縣市政府不同的彩券盈餘管理制度是否會影響此一排擠效果的大小。公益彩券在各國已發行多年，因此關於公益彩券各方面的影響，文獻上已累積相當可觀的研究。包括分析彩券購買決策和購買金額的決定因素，FarrellandWalker(1999)對英國彩券購買行為的分析發現，在受訪者中，每期約有六到七成的人購買彩券；相對於女性，有較多的男性購買彩券；中年人也比年輕人及老年人較可能購買彩券。彩券收入對稅收的影響也是研究的議題，例如，由於彩券發行往往規定一定的彩券收入比例作為政府財政收入，若把政府彩券收入視為稅收，購買彩券的金額因此包含了一定比例的隱含稅（implicittax），彩券發行的稅收歸宿（theincidenceoflotteryfinance）問題因此吸引了許多的研究。ClotfelterandCook(1987)研究美國彩券發行所隱含稅負的高低，並與其它交易稅作比較，研究結果顯示，彩券的隱含稅具有累退性（regressive）的特性，意謂所得較高的人，因為彩券支出佔所得比例較低，所以所負擔的隱含稅率較低。PharaohandTanner(1997)的研究指出，因為彩券盈餘多指定用於公益活動，因此會增加個人購買公益彩券的動機。同時，因為彩券盈餘用於社會公益活動，因此會間接影響個人捐贈的動機。一方面因為社會公益活動支出增加，個人可能會因此減少捐增（ClotfelterandCook,1987）。另一方面，政府可能因為公益彩券盈餘指定用於公益活動，而減少原有社會福利預算，進而排擠掉原本社會福利支出的預算。如果這個排擠效應存在，那麼個人捐贈金額反而可能會因此而增加。因此，公益彩券盈餘與政府社會福利預算的關係，就成為公益彩券對個人捐贈影響的重要因素。180／經社法制論叢第39期／中華民國96年元月註二：Buchnan(1963)和Hsiung(2001)分別提出不同的「專款專用」經濟理論，解釋「專款專用」的正面效益，相對而言，一般財政學者則多認為不同來源稅收的彈性運用，可以增加效率。我們可以將各縣市所分配之公益彩券盈餘視為是「專款專用」（earmarked）的預算編列方式。「專款專用」意謂「把某些特定來源的稅收，用於某些特定用途的公共支出上」(熊秉元，1999)。（註二）雖然分配予各縣市的彩券盈餘可視為是「專款專用」的預算編列方式，且「專款專用」的預算分配方式，具有不可挪用及不可調度的原則，但在執行上仍可能因縣市決策者的不同偏好，而導致經費使用上的差異。另外，依據「公益彩券發行條例」，「財政部公益彩券監理委員會組成辦法」以及「各直轄市、縣（市）政府獲配公益彩券盈餘運用應行注意事項」的規定，我們可以將分配給縣市政府的彩券盈餘視為條件式的補助（conditionalblockgrant）。若地方政府關切居民的福利，面對中央政府對特定項目的補助，地方政府往往會減少該項目原來的支出，文獻上稱此為排擠效果（crowdingout）。因此雖然中央政府採取的是條件式補助，但地方政府仍可透過減少該項目的其它來源預算，避免補助集中於特定項目。例如，中央若對地方政府補助教育支出，地方政府會減少它原有的教育預算，讓最後的教育支出雖有增加，但增幅並沒有如中央政府補助那麼多。因此理論上用於公益活動的彩券盈餘分配會排擠地方政府的非彩券盈餘社會福利預算（Andreoni,1990）。然而許多實證研究結果與上述的理論推測不符，例如HinesandThaler(1995)即指出，相關實證研究發現中央政府支出對地方支出的排擠效果有限，而且往往接近於零。Okun稱此為捕蠅紙效果（flypapereffect），地方政府的支出有黏滯性，因此不會受中央補助影響。但晚近的研究則指出，在考慮了其它因素後，中央補助對地方政府預算的排擠效果仍是顯著彩券盈餘分配與地方社會福利支出／181的（如Knight,2002）。管理公益彩券盈餘及運用彩券盈餘的方式，各縣市之間彼此差異甚大，本研究認為各縣市訂定的條例辦法，會影響到各縣市在挪用公益彩券盈餘所需付出的成本。從「專款專用」的角度來思考，如果條例辦法夠明確，公告內容也相當的詳細，各縣市政府僅能從地方預算的重新編列進行調整，所以該縣市公益彩券盈餘對社會福利支出的排擠效果應該會相對較強。因此，本研究認為在分析公益彩券盈餘分配所帶來的社會福利預算排擠效果時，必須考慮各縣市管理彩券盈餘制度的差異。因此本研究將分析公益彩券的盈餘分配是否會對地方政府社會福利支出產生排擠效果。惟在考慮各縣市管理彩券盈餘的不同制度後，本研究認為分析彩券盈餘對各縣市社會福利預算的排擠，必須同時考慮各縣市管理彩券盈餘制度上的差異。本研究包括四個部分；除了本節的前言，第貳節說明我國公益彩券盈餘分配現況；第參節將進行實證分析，除了建立實證模型，說明資料來源及變數定義，最後並進行計量實證分析；第肆節則綜合本研究的相關結果，提出綜合性的結論。貳、公益彩券盈餘分配現況依據立法院制訂之「公益彩券發行條例」，台灣從民國91年1月16日開始發行公益彩券。發行的目的包括優先雇用身心障礙人士承銷，將盈餘用於社會福利及公益活動，同時藉彩券的收入來減緩財政窘境。全民健保的連年虧損，已造成國庫的沈重負擔，加上即將實施的國民年金，使得政府迫切需要尋求財不同的財稅收入來源。依據「財政部公益彩券監理委員會組成辦法」第三條第一項規定：「公益彩券盈餘之分配，應以百分之五十182／經社法制論叢第39期／中華民國96年元月註三：主要依據財政部國庫署公布之「各直轄市、縣（市）政府獲配公益彩券盈餘運用及監督管理情形表」區分各縣市的實際作法。供地方政府辦理社會福利及慈善等公益活動、百分之四十五供國民年金、百分之五供全民健康保險準備之用。」本節將著重於摘要公益彩券盈餘金額的分配與使用現況，分別就各縣市獲得分配之彩券盈餘數額、盈餘管理方式以及盈餘運用辦法的訂定等層面，來說明我國公益彩券盈餘分配之現況，（註三）因此將不針對發行機構與經銷商這類涉及行政管理層面的細節進行敘述。一、彩券盈餘分配現況與管理方式依照「中華民國公益彩券網站」公布之各直轄市、縣（市)地方政府公益彩券盈餘分配金額，各縣市獲配之公益彩券盈餘金額，主要取決於人口數及彩券銷售額所佔比例的高低。「各直轄市、縣（市）地方政府公益彩券盈餘分配表」91-94年度的累計資料顯示，獲配金額以台北縣為首，佔總獲配盈餘的15.49%，次之為台北市、桃園縣、高雄市以及台中（詳見表一)。各縣市在公益彩券盈餘的管理上，關於91、92年度公益彩券盈餘管理方式，可分為「統收統支」、「收支併列」以及「基金管理」這三種方式。然而，依據「各直轄市、縣（市）政府獲配公益彩券盈餘運用應行注意事項」第三條規定，各縣市應以基金或收支併列方式管理運用公益彩券盈餘分配款。因此，自93年度始，盈餘管理方式僅餘「收支併列」與「基金管理」這兩種。主要是因為「統收統支」的管理方式，不易落實彩券發行之目的，蓋「統收統支」通常將彩券盈餘的收入編在「其他收入─雜項收入」的科目裡，使彩券盈餘和規費、罰鍰等其他自主財源混合在一起，歲出的部分更無法看出與彩券盈餘相關的計劃項目。(徐長芳，2005)彩券盈餘分配與地方社會福利支出／183表一91-94年地方政府公益彩券盈餘分配表（百萬台幣）縣市91-94累計公益彩券盈餘金額分配比例排名台北縣7,54815.49%1台北市6,65513.66%2桃園縣4,0598.33%3高雄市3,0766.31%4台中縣2,8215.79%5台中市2,3344.79%6彰化縣2,2654.65%7高雄縣2,1764.46%8台南縣1,9183.94%9屏東縣1,5923.27%10台南市1,5863.25%11雲林縣1,3222.71%12苗栗縣1,2192.50%13新竹縣1,1512.36%14南投縣1,1432.35%15宜蘭縣1,0842.22%16基隆市1,0742.20%17嘉義縣1,0562.17%18新竹市1,0282.11%19花蓮縣9892.03%20嘉義市7831.61%21台東縣6951.43%22澎湖縣4430.91%23金門縣4100.84%24連江縣3080.63%25資料來源：整理自公益彩券網站「各直轄市、縣（市）地方政府公益彩券盈餘分配表」。184／經社法制論叢第39期／中華民國96年元月註四：由於無法從財政部國庫署獲得「93年度各直轄市、縣（市）政府獲配公益彩券盈餘運用及監督管理情形表」，故在93年度的部分以徐長芳(2005)的研究作為參考。「收支併列」的方式則是在預算書中歲入與歲出的部分，皆標明與彩券盈餘相關的項目。不同於基金管理，以收支併列的方式處理彩券盈餘的縣市，當年度未執行完畢的數額將全數撥入縣庫，無法留用至下一個年度。「基金管理」的方式，是指設置公益彩券基金專門處理彩券盈餘，歲入編在基金收入、歲出亦編列於基金支出，獨立性高，不會因為縣市政府財政調度的需求而被任意挪用為其優點，而當年度未執行完畢之款項仍留在基金之內，可以保留到下個年度（徐長芳，2005）。各縣市政府在每個年度所採用的公益彩券盈餘管理方式整理如附表一。（註四）至於各縣市所獲配之公益彩