社会福利与社会政策

社會福利與社會政策林昭吟教授國立台北大學社會工作系定義與範圍我們談的一些名詞：社會福利、社會政策、社會工作基本上是相當接近的概念，只是所處理的範圍不太不一樣，有些是以直接服務或間接服務型式區分，有些則是以處理個人的或社會的問題區分。由於今天這個題目是被限制在社會福利與社會政策，因此，我們會從比較鉅視的、間接的概念來看社會福利這個議題。■定義－社會福利可被界定為「直接或間接處理人類需要及社會問題的方法」。其目的不僅在於預防、減輕、或解決社會問題，亦包含增進個人、家庭、團體、及社會的福祉。（官有垣，2000;詹火生，2000）。基本上社會福利是處理個人的問題或是社會的問題，至於是哪些問題，之後會再提到。但除了解決社會問題以外，有些社會福利的定義還提到「增進人類的福祉」。社會福利與社會政策有它的價值與意識形態，例如公平、正義、協助弱勢、解決社會不平等，這些是社會福利另一層的概念。■範圍－依生命歷程區分，『從搖籃到墳墓』均可能與社會福利有關。有些福利國家例如英國，一個人從搖籃到墳墓，都可能受到政府的照顧。出生時有生育津貼，就學時有就學補助，生病時有國民保健服務，失業時有失業保險，老年時有國年年金，死亡時有喪葬津貼，幾乎是從搖籃到墳墓都在社會福利的保障範圍內，這是廣義社會福利的概念，也正是我們所稱的福利國家。－依制度內容區分，主要包括社會救助、社會保險、與福利服務。落實到較具體的制度面或法律面，依據我國行政院研考會在民國82年的社會福利的定義範圍與研究裡提到，我國的社會福利範圍乃包括社會救助、社會保險、與福利服務三大類。社會救助主要是處理貧窮的問題，例如低收入戶問題一直都是存在的，而這些弱勢族群是社會福利所要幫助的對象。進而延伸到社會保險，現在有許多保險，例如勞工保險、公務人員保險、全民健保、就業保險，未來可能還有年金保險、長期照顧保險等等。福利服務為針對不同的人口群提供相關的福利服務措施，例如兒童福利、青少年福利、婦女福利、身心障礙福利、老人福利等等。上述研考會的定義，後來又被重新檢討。在民國93年內政部與社會工作專業人員協會共同舉辦的社會福利博覽會中，那時提到的社會福利範圍又更廣一些，主要為從社會救助到經濟安全；社會救助是針對貧窮低收入戶，經濟安全則不只針對低收入戶，也包括失業者、低工資工人、單親家庭或是老人，他們都有經濟安全問題需要被處理。健康照顧也是現在政府所推動的重點，例如全民健保，還有未來可能推動的長期照顧保險。而福利服務則是沒太大的改變，仍是社會工作的核心。歷史沿革-西方社會福利發展我們現在所談的社會福利概念多半是是西方思潮的產物，故先從西方社會福利發展的歷史來看：■意識形態（主要是宗教精神，例如基督教、天主教、佛教等）西方很多福利意識型態的發展主要隱含在宗教裡，不管是從互助性的社會福利到制度性的社會福利，宗教精神仍是隱含在福利制度中；例如「照顧你的鄰居」便展現在社會保險的風險分擔之中。而佛教的助人想法，也具體展現在其救助貧苦弱勢者的面向，例如在台灣不少社會福利團體是由宗教團體所贊助或支持，例如慈濟、法鼓山等。此外，還有西方思想家所探討的利他主義或人道主義，亦與社會福利發展有關，並被落實於福利制度之中。■主要計畫－1601英國伊莉莎白濟貧法：首先以立法方式，將濟貧視為政府的責任與工作。－1880德國俾斯麥之社會保險計畫：全世界第一個疾病保險制度於1884年在德國實施，之後陸續有疾病保險、失業保險等，並進而建立起整個社會安全網。－1942英國貝佛里奇之福利國家報告書：戰後許多國家紛紛朝向福利國家邁進，貝佛里奇之福利國家報告書主要建議以社會保險制度處理人類的五大問題：貧困、疾病、愚昧、污穢、怠惰。貝佛里奇報告書亦為英國戰後之福利國家建構的基礎。－1960美國詹森總統之向貧窮宣戰計畫：美國是屬於社會福利發展較為落後的國家。不僅落後於歐洲國家，甚至於比台灣還落後。例如美國目前仍然沒有全民健保之類的制度，故看病的費用相當昂貴，否則便要於平時就購買昂貴的私人健康保險。有些人因為繳不起私人健保費，而沒有購買保險或購買的保險範圍極為有限，故美國有將近三千四百萬人沒有任何健康保險。在這一點上，台灣應該覺得驕傲，我們有些福利制度是比先進國家更好的。歷史沿革-我國社會福利發展■意識形態－禮運大同篇:『….故人不獨親其親、不獨子其子…鰥寡孤獨廢疾者，皆有所養。』－孫中山先生的民生主義：強調社會主義、實施社會保險我國很早便有社會福利的概念，例如前述的禮運大同篇或孫中山先生的民生主義，均與西方社會福利概念不謀而合。孫中山先生早期在歐美國家求學及倡導革命，受到西方當時之社會主義思想頗深，並進而提出民生主義。而且在我國憲法之基本國策中，亦包含社會安全一節，其中提到保障人民之工作權與社會權，與西方現代之福利理念頗為相近。可惜的是，我國對於憲法的關注多偏重於政治面，而其中有關人民之工作權與社會權的保障卻少有人注意。■主要計畫（以政府遷台之後的社會福利計畫為主）－光復初期，以濟貧為主：例如由地方士紳出錢出力辦理社會救助事業。－1950年代，建立勞工保險，為社會保險制度的濫觴。－1970年代，制定兒童福利法、老人福利法、殘障福利法等，為福利服務基礎。－1990年代，實施全民健康保險，為台灣第一個普及性福利制度；制定或修正多項社會福利法規，例如身心障礙者保護法、性侵害犯罪防治法等。號稱為社會福利的黃金十年。－2000年代，因應高齡化社會來臨，預計推動國民年金保險與長期照顧制度。社會福利-依模式區分社會福利模式的區分，可依不同的判準（意識型態、制度型式、福利性質）區分為不同的模式。以意識形態區分－自由放任主義指的是福利是個人問題，政府不做任何介入，惟有在個人、家庭、或市場無法處理時，政府才介入，而且提供的是最低水準的福利。偏中的則是自由主義；意識型態的另一端是社會主義，認為政府對人民照顧應更完整、更周全。以制度型態區分－殘補模式，指的是唯有在個人、家庭、或市場無法處理時，政府才介入。台灣的社會福利經常被視為是一種殘補模式，例如偏重於社會救助、偏重於個人問題的處理等等。工業成就表現模式指的是福利不只是由政府提供，也可以由企業來提供，個人福利的獲得取決於他個人的成就表現，而非根據需求。另一種制度再分配模式指的是制度化、普遍性的保障，通常有明確法令基礎，例如全民健保、國民年金等。以福利性質區分－財税福利指的是透過賦稅減免或優惠的方式，所提供的福利，例如70歲以上老人的免稅額較高，或身心障礙者的牌照稅減免等。－職業福利指的是由企業所提供的福利措施，例如企業或公司為吸引好人才，經常會提供配車、配宿等職業福利。此外，有些企業也會提供企業年金或企業托兒，以及補助勞健保費等等。近年來，由於福利國家支出龐大，甚至於影響政府財政，故不少學者倡導「福利多元主義」，亦即主張福利的提供應不只是政府的責任，家族、企業、非營利組織等等，均可以參與福利的提供。－選擇性福利指的是依據一定的標準（例如所得）或專業人員的判斷，以決定是否給予福利給付或服務。－普及性福利指的是福利給付的取得並非基於調查，而是基於公民權，例如我國的全民健保。然而普及性福利的成本極高，故可能為達到普及性，但卻降低給付水準，如此則易成為象徵性福利。社會福利-依服務對象區分社會福利服務的提供，經常以不同的人口群區分，包含不同的年齡層，例如兒童或老人；以及不同的弱勢族群，例如身心障礙者或原住民。■兒童福利■青少年福利：目前已和兒童福利結合。■婦女福利■老人福利■身心障礙者福利：為主要服務人口群，其所佔平均社福支出最高。■其他弱勢族群，例如受暴者、失業者、原住民、單親家庭等等。近年來，外籍配偶及其子女亦為服務重點。社會福利-依社會風險區分社會福利，尤其是社會保險部份，經常是基於風險分擔原則，使人生在面臨可能的風險時（例如生病、失業、老年、死亡等等），能預做準備及獲得保障。基本上，不同的人生風險經常對應於不同的社會保險制度如下。■老年-年金保險■遺屬-年金保險■殘廢-年金保險■疾病-健康保險■職業災害-職災保險多屬於雇主的責任，與個人的關係較不密切。■失業-就業保險：台灣由於經濟轉型、社會變遷，造成失業人口快速增加，1996年以前，台灣失業率很少超過2%，但目前失業率多維持在4-5%之間，因此，失業保險的建立也有其必要性。■長期照顧-長期照顧保險：近年來，台灣人口老化速度很快，老人人數增加，新生兒人數減少，使將來的老人照顧問題逐漸浮上枱面，而長期照顧保險正是目前思考的新增福利制度之一。我國主要社會福利政策政策為行動的方針，顧名思義，社會政策也具有引導社會福利制度的傾向。以往台灣社會是重經濟輕社會，故我國有很多經濟政策，卻少見社會政策，較著名的為民國54年「民生主義現階段社會政策」。相隔近30年，民國83年社會福利政策綱領的提出，為近年來社會福利制度發展的基礎。又內政部社會司於民國93年提出「社會福利政策綱領(修正版)」，更新相關社福理念與思維，例如社會排除、社會住宅等等，該社會政策綱領，可至內政部社會司網站下載。■民國34年四大社會政策綱領■民國54年民生主義現階段社會政策■民國58年現階段社會建設綱領■民國83年社會福利政策綱領■民國93年社會福利政策綱領(修正版)我國主要社會福利立法政府之社會福利推動，必須有其法源依據。由民國69年「老人福利法」制定以來，我國大約有17項福利法案如下表，其中「兒童福利法」與「少年福利法」因於民國92年合併為「兒童及少年福利法」，故予以廢止。由於社會問題的出現與翻新，社會福利法的制定與修改也必須與時俱進。自民國80以來，由於社會力抬頭、新興社會問題出現、社會福利議題受重視，故社會福利立法之進展速度相當快，不到15年，便有相當多法案通過。然而下表所列之法案，未必涵蓋所有社會福利項目。因為就廣義社會福利來講，其涉及勞工、衛生、環保、住宅等等；此外，我國掌管社會福利業務層級過低（主管機關為內政部社會司），因此難以整合其他部會之相關社會福利業務，以提供民眾完整無接縫的服務。社會福利執行-以台北市社會局組織架構為例徒法不足以自行，社會福利的執行仍須仰賴科層組織來落實。我國之社會福利業務基本上屬於地方自治項目，故多由各縣市政府之社會局（課）來執行。以台北市社會局為例，其下包含七科、一個社工室、以及多個機構與中心等。社會福利未來方向■社會環境的改變—全球化、資訊化、人口結構老化、價值觀改變、福利意識抬頭等等例如全球化造成資本流動非常快速，但勞動力流動不如資本流動來得快，因此容易導致某個地區的失業問題。資訊化已然成為時代的趨勢，對於人們生活型態造成相當大的改變，亦可能產生新興的社會問題，例如網路援交。此外，民眾的價值觀改變、福利意識抬頭，也直接衝擊社會福利的方向，例如需要更多的社會立法，要求更多的社會支出等等。許多社會福利的研究即著重於這些環境變遷因素對於社會問題及社會福利的影響，才能對症下藥、提出對策。雖然社會福利常被視為應用型、實務型的學科，但在這方面的研究是相當多的。■社會問題的增加—失業問題、新貧問題、健康風險、外籍配偶、青少年援交等等承如上述社會環境變遷，導致新興社會問題的產生（如外籍配偶），或既有社會問題本質的改變（如貧窮問題），這些議題都將對社會福利體系形成挑戰。■社會福利的未來—擴充或刪減?歐洲國家的福利制度是先擴充後刪減，而台灣的福利制度雖仍在擴充階段，但速度已開始減緩，甚至於考慮縮減，例如最近全民健保已試圖縮減給付範圍。去年討論健保制度改革時，曾經舉辦「公民會議」討論健保的走向，而達成的決議是「不增加費率、不縮減給付、與健保不能倒」的三不政策，這樣的決議雖是難以執行的，但也可看出公民的意見在參與決策過程中已愈來愈重要。此外，社會福利制度也與我們的生活愈來愈息息相關，因此，現代的公民對於社會福利理念與制度，應有某種程度的瞭解；而社會福利制度的永續經營，也有賴於理性公民的配合。問題：1.經專家學者分析三個禮拜後（全民健保）為何仍有這樣的決議？公民會議在國外已行之有年，但其議題與規模和台灣的健保公民會議不盡相同。基本上，健保議題相當複雜，可能一般人在三個禮拜內仍無法完全了解。又健保議題