广东省《消防法实施办法》的要义和分析

广东省《消防法实施办法》的要义和分析一、《实施办法》立法修订的必要性《广东省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》（以下简称《实施办法》）于1999年11月27日经广东省第九届人民代表大会常务委员会第十三次会议审议通过，1999年12月22日公布实施。《实施办法》颁布施行近10年来，为促进我省经济社会发展、推进消防事业和消防部队建设做出了十分突出的贡献。但是，与制定《实施办法》时市场经济转轨初期的社会背景相比，当前我省在经济、文化和社会发展等方面已发生了巨大变化。虽然广东是工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化等多方面率先发展的大省，但是一些制约消防事业发展的传统和非传统因素仍较突出。这些问题不及时解决，必将影响广东的消防安全和经济社会发展。因此，牢牢把握《消防法》立法修订的历史机遇，抓住当前消防工作的主要矛盾，破解发展难题，深入推进《实施办法》立法修订工作，对构建和谐社会、推动广东经济社会发展和消防部队全面建设具有重大而深远的意义。（一）应上位法衔接的需要。2008年10月28日《消防法》已由第十一届全国人大常委会第五次会议修订通过，并于2009年5月1日起实施。新修订的《消防法》在消防安全责任制、消防监督检查、消防行政许可、消防技术服务机构监管、消防行政处罚、火灾预防、火灾事故调查、法律责任追究等方面都作了较大的改动和调整。我省现行《实施办法》已与新修订的《消防法》不相适应，急需进行全方面的重新修订。（二）与有关法律法规相适应的需要。《实施办法》颁布实施近10年来，国家和地方立法工作又有了长足进步。《实施办法》在实体内容和程序上与许多现行法律法规存在冲突、不相适应，有必要进一步的研究修订。（三）防范火灾事故的迫切需要。近年来，在地方各级党委、政府的重视和领导下，我省消防工作取得明显进步，消防安全责任制进一步落实，全社会防控火灾的能力明显提高。但是，当前我省消防工作形势依然严峻，重特大火灾事故多发的势头仍未得到有效遏制，群死群伤火灾事故时有发生，小娱乐、小作坊、小商铺等“三小”场所火灾事故呈高发态势，城市市区和城乡结合地带更是亡人火灾多发区域。为有效预防和减少火灾事故发生，从立法上明确并落实单位的消防安全主体责任、规范消防安全监督管理行为、强化火灾防范措施、加大对消防安全违法违规行为查处力度十分迫切而必要。（四）适应新形势下消防工作机制的需要。一是公安部、监察部、国家安全生产监督局《关于进一步落实消防工作责任制的若干意见》（公发〔2004〕4号）、国务院《关于进一步加强消防工作的意见》（国发〔2006〕15号）等相关规范性文件对进一步加强消防工作提出了新要求，对促进消防工作发展具有重要意义，但是由于上述规定在法律层面上缺乏有效的约束力，难以落实。二是现行消防法规消防安全责任不明晰，亟待通过立法进一步强化“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的消防工作原则。三是消防工作社会化程度不高。与广东地处改革开放前沿先走一步的发展理念不相称，特别是缺乏运用市场机制和经济手段防范火灾风险的规定，不利于发挥市场主体在保障消防安全方面的作用。四是消防安全违法行为追责力度不够。二、《实施办法》立法修订的主要过程总队党委对《实施办法》修订工作高度重视。早在2004年，就结合广东消防工作的实际情况和《实施办法》实施过程中出现的问题，开展有关的立法调研、征求意见等工作，为修订做好初步的立法准备。2007年，总队正式启动修改《实施办法》工作，制定了立法修订工作计划和方案，成立专门办公室。2008年，总队党委明确提出要把《实施办法》立法修订工作作为当前中心工作的首要任务，作为这一届党委班子10年来首要的大事来抓。雷盛武总队长亲自主持并全面启动《实施办法》立法修订工作。立法修订期间，总队从全省抽调精干力量负责草案的起草工作，认真开展了立法资料收集和实地调研，广泛征求社会各界意见、建议。共收集美国、欧洲、日本、港澳台地区及全国各地消防法规100余个，通过公安网和互联网收集意见6000多条；先后到珠海、佛山、中山、云浮等省内大部分地市召开各类座谈会、研讨会二百余次，广泛征求社会各界意见、建议，同时考察了山东、湖北、湖南、上海、青海、宁夏、甘肃等十余个省（市）消防立法工作，吸收借鉴外省市先进立法工作经验。省人大法工委、内司委、省政府法制办、省公安厅法制处提前介入，多次参与并指导《实施办法》立法修订工作。经历时三年，集思广益，反复修订，近三十次易稿，在省人大、省政府、省公安厅的高度重视和支持下，2009年9月2日，省公安厅将《实施办法》（修订草案）及相关配套材料正式上报省政府；2010年3月4日，《实施办法》（修订草案）顺利经过省政府常务会议审议通过上报省人大常委会审议。6月2日，省十一届人大常委会第十九次会议进行第一次审议；7月23日，省十一届人大会常会第二十次会议进行第二次审议并高票通过，并于2010年10月1日正式实施。三、《实施办法》立法修订的指导思想这次修订《实施办法》工作是推动和发展我省消防工作的重大举措，对于提高社会防控火灾的意识和能力，有效预防和减少火灾事故发生，促进我省经济发展、社会稳定，保障人民群众安居乐业具有重要意义。修改《实施办法》的指导思想是：（一）以科学发展观为指导，立足实际、着眼未来，注重法规的实效性。牢牢把握当前火灾防范的重点和难点问题，从破解制约消防工作和队伍建设发展瓶颈的高度出发，注重立法修订的针对性、实用性和适度前瞻性。（二）以消防安全责任制为重点，着力构建全方位的消防安全责任体系。将加强消防安全责任制纳入立法的重要内容，构建权责分明的责任体系。使“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责”有法可依、有章可循，真正落到实处。（三）以创新发展为主线，着力推进消防工作社会化。在立法中创新思路、开阔视野，充分发挥广东改革开放先走一步的地域和发展优势，大胆借鉴港、澳、台和欧美发达国家的先进经验，力求在推进消防工作社会化、市场化上有新突破。（四）以加强公共消防安全建设为根本，着力夯实消防工作基础。通过立法进一步细化各级政府和有关职能部门工作责任，完善经费投入等多方面保障体系，推动消防规划、公共消防设施建设与经济社会同步发展，进一步夯实我省消防工作基础。（五）以加大对消防违法违规行为和火灾隐患的整治力度为手段，着力建立行之有效的火灾防控体系。针对消防违法违规行为的突出问题和火灾隐患整治的主要矛盾，设置行之有效的处罚措施，加大执法追究力度，增强法律威慑力，为我省消防工作提供更有力的法律支持。（六）以构建完善的消防法律法规体系为出发点，着力打造适应我省经济社会发展需要的地方消防法律法规体系。力求解决《消防法》及有关政府、部门规章在衔接上存在的不足和缺陷，紧密结合广东经济社会发展实际，构建适应地方经济发展需要、满足群众安全需求的消防法律法规体系。四、《实施办法》立法修订的主要依据（一）主要依据。《中华人民共和国消防法》（1998年4月29日第九届全国人大常委会通过，2008年10月28日第十一届全国人大常委会修订）。（二）参考依据。1、《机关团体、企业、事业单位消防安全管理规定》（公安部令第61号）；2、《建设工程消防监督管理规定》（公安部令第106号）；3、《消防监督检查规定》（公安部令第107号）；4、《火灾事故调查规定》（公安部令弟108号）；5、《国务院关于进一步加强消防工作的意见》（国发[2006]15号）。6、欧美、日本及港、澳、台和全国省（直辖市、地区）的现行消防法规100余个。五、《实施办法》立法修订的主要内容原《实施办法》共35条，未分章节，主要是为了贯彻实施原《消防法》的处罚条款。新修订的《实施办法》（修订草案）共对应新《消防法》共设八章72条，并专门增加了“消防安全责任”这一章节，形成了一个科学完整的法律条文体系。《实施办法》的修订颁行是广东消防事业发展史上的一件大事、一个重要的里程碑。通过这次修订，广东地方消防立法取得重大进展，在现行消防法律法规体系内实现了对原《实施办法》规定的重大突破，在五十二个方面解决了制约消防工作和消防队伍建设的突出矛盾和疑难问题，为广东消防事业进一步走向科学发展、跨越式发展奠定了坚实的法制基础，开辟了具有广东特色的、充满活力的消防事业发展道路。主要体现在：1.构建权责分明的消防安全责任体系。一是明确基本方针和原则。根据《消防法》的有关规定，规定了消防工作贯彻预防为主、防消结合的方针，按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则，实行消防安全责任制，建立健全社会化的消防工作网络。（第三条）二是突出“消防安全责任”。专门设立了第二章“消防安全责任”，全面明确细化了各级人民政府、城市街道办事处、县级以上人民政府有关部门、公安机关消防机构、公安派出所、村民委员会、居民委员会、单位消防安全责任人、公民、物业服务企业、建设工程施工单位等的消防安全职责，构建权责分明的责任体系，使消防安全责任真正落到实处。（第四条、第五条、第九条至第十九条）2、政府对消防工作的领导得到前所未有的加强。一是在立法上明确各级人民政府应当将消防工作纳入国民经济和社会发展计划，保障消防工作与经济社会发展相适应。（第四条第一款）二是规定各级人民政府的消防安全委员会，应当定期研究并协调解决消防工作重大问题，组织开展消防安全专项治理。（第四条第二款）三是规定各级人民政府应当将消防业务经费和消防设施维护费用纳入年度财政预算。（第四条第一款）四是规定各级人民政府应当对本级人民政府有关部门及下级人民政府履行消防安全职责的情况进行监督检查，实施消防安全责任考评。（第九条）3、进一步明确职责使部门依法监管有法可依。一是明确发展改革部门应当将公共消防设施建设列入年度地方固定资产投资计划，市政、通信等主管部门应当加强对消防供水、消防通信等公共消防设施的维护管理等职责。特别是明确了安全生产监督管理部门依法对危险化学品的从业单位在生产、经营、储存、运输、使用过程中的消防安全进行监督管理。这一规定具有重要意义，有效解决困扰公安机关消防机构多年危险化学品的从业单位管辖责任不清的问题，使安全生产监督管理部门对危险化学品的监督管理权责相统一。（第五条第二至五款）二是规定县级以上人民政府其他有关部门按照各自职责，依照本办法和其他相关法律、法规的规定做好消防工作。（第五条第六款）三是规定铁路、交通、民航系统的消防工作，由其设立的公安机关消防机构和当地公安机关消防机构按照国家有关规定分工负责。管辖范围不明确的，由省公安机关消防机构决定。（第六条）4、在立法上破解了将个体工商户纳入单位范围管理的难题。根据民法原则，个体工商户不是法人，只能依照公民来实施监管和处罚。而消防法律法规对个人的监督管理规定和处罚条款又很少，这就导致个体工商户（以“三小场所”为主）大量的消防安全违法行为得不到有效监管和追究。因此，将有固定生产经营场所且具有一定规模的个体工商户纳入单位的管理范围十分必要。我省目前约有此类组织200万家，这些个体工商户领取的是个体工商户营业执照，但规模大、经营场所大、从业人员多，实际上已不符合个体工商户的界定标准，如消防管理不善极易造成群死群伤的火灾事故。所以《实施办法》在附则规定：“个体工商户有下列情形之一的，其消防安全责任参照本办法中的单位进行监督管理：（一）经营、使用公众聚集场所的；（二）经营、使用易燃易爆危险品生产经营场所的；（三）经营、使用建筑面积一百平方米以上或者建筑层数两层以上的其他生产经营场所的。”（第七十一条）5、在构建消防安全宣传大格局取得新突破。一是鼓励、支持个人参加消防志愿者组织，参与消防宣传教育、防范火灾隐患和消防安全救助等消防志愿服务活动。（第七条第一款）二是规定各级人民政府应当组织开展消防宣传教育活动，定期开展对政府及其有关部门消防安全责任人消防法律、法规等知识的培训。（第七条第一款）三是规定村民委员会、居民委员会应当组织开展多种形式的消防宣传教育活动，在乡村、社区等公共场所设立消防宣传栏和消防安全标识。（第七条第二款）四是规定广播、电视、报刊、电信、网站等传播媒体应当无偿开展消防安全