美国儿童福利政策的最新变革与评价

作者：薛在兴|最后更新：2009-7-12【摘要】本文介绍了美国儿童福利政策的整体框架、特点以及最近所进行的改革。美国的儿童福利具有明显的残补性、分权和立法先行的特点，社会服务也很发达。上个世纪90年代从AFDC向TANF的改革被认为是美国对其《社会保障法》最重要的调整。本文对TANF和AFDC进行了比较，并分析了福利改革的成效和不足。【关键词】美国；儿童福利；AFDC；TANF一、美国儿童福利制度的发端美国的儿童福利政策发轫于1909年白宫儿童会议，迄今已有百年历史。美国儿童福利政策的发展基本上可以分为形成时期、发展时期和改革时期三个不同的时期。形成时期从1909年到1935年。1935年，美国颁布《社会保障法》，该法案将起源于欧洲的社会保险制度、传统的公共救助制度以及新兴的公共健康和福利服务制度结合在一起，命名为“社会保障制度”。，这是社会保障这一概念在世界上首次被提出[1]。美国的《社会保障法》确立了美国社会福利体系的基础，而其中的每个部分都和儿童有或强或弱一定的关联。比如社会保险制度中的失业保险，就为失业家庭中的儿童提供了宝贵的生活来源保障。但其中和儿童福利直接相关的，还是公共援助中的有依赖子女家庭救助（AidtoFamilieswithDependentChildren，简称AFDC）以及公共福利服务中的收养、看护、残疾儿童服务以及单亲家庭服务等。从1935年到1975年是美国儿童福利的发展时期。这段时期，美国先后通过了一系列儿童福利计划，其中最重要的是1974年国会通过的《儿童虐待预防法案》。该法案建立了儿童虐待与疏忽的全国性标准定义、创设了对疏忽与虐待的调查与通报制度并要求提供通报儿童虐待或疏忽个案者保密与安全保护的措施。另外，除了直接对儿童虐待与疏忽加以仲裁外，该法案更强调以预防的公共教育与倡导的方式，唤起社会大众的注意与防范。美国的儿童福利事业在上个世纪70年代中叶进入鼎盛时期，此后便进入改革阶段。1975年美国通过《社会保障法》第20条修正案，将过去联邦政府主导儿童福利的行政、规划与决策权，逐渐下放到州、乃至郡政府的手中。1980年国会通过《收养补助与儿童福利改革法案》。美国的儿童福利制度改革目前仍在进行之中，本文则重点讨论美国上个世纪90年代所进行的两项最重要儿童福利制度改革——贫困儿童救助制度改革和儿童虐待防治与家庭收养制度改革，它们分别代表美国在贫困儿童救助和危难儿童服务两个领域的改革，特别是前者更被视为美国儿童福利制度的根本转变。二、美国儿童福利的总体框架与特色美国的各项儿童福利都离不开明确的法律规范，透过这些法律规范我们可以从总体上了解美国儿童福利的整体构架。在联邦层次上，根据1990年国会的一项报告，直接跟儿童福利有关的法案就有127项以上，这还不包括一些经费低于100万美元的小项目，或那些专门补助儿童研究、训练或研习班的活动项目[2]。大致上这些福利可分为六大项：收入补助、营养、社会服务、教育和训练、保健和住宅。其中，相关法规数目最多的是教育和训练，其次为社会服务，保健和收入补助则分居三、四位。美国儿童福利服务的对象以“所有十八岁以下者”占多数，占42.9%；其次是在学学生21.8%。不过，其中营养类的服务受益对象以学前儿童、幼儿、在校学生居多。卡都兴（A.Kadushin）将美国的儿童福利服务具体分为三类：支持性服务、补充性服务和替代性服务[3]。支持性服务是协助家庭成员运用自己的力量，来减轻亲子间的压力和紧张，主要包括两种类型：一是儿童辅导机构通过对儿童的直接辅导，使儿童对父母的管教有着适当的反应；二是家庭服务机构经由服务来增强父母的能力，使其能适当地扮演亲职角色。此外，儿童福利机构为受虐待与疏忽儿童提供的保护，也属于支持性服务。补充性服务则是指用来补充父母职责和家庭功能的儿童福利服务。主要包括当因家长失业、残疾而造成家庭贫困时，为保证儿童的基本生活所提供的各项措施以及因父母都要工作而无人照料子女的日间托儿和住宅服务等。替代性服务则是儿童保护的最后防线，包括寄养服务、机构式服务和领养服务。在美国，公营和私营的社会服务机构都能够提供家庭寄养服务，但领养服务则必须由非营利机构及其专业人员来执行。美国对领养的条件规定得非常严格，一是必须有重大理由（如亲生父母丧生或严重虐待），二是领养的目的是为了儿童的最大利益，而不是为原生家庭减轻负担或者为领养家庭寻找儿童。美国儿童福利行政最高领导机构是卫生及人类服务部，但实际负领导责任的却是社会保障署所辖的儿童发展局。在联邦之下，各州大多设有儿童与家庭福利科具体负责管理儿童福利事务。需要特别指出的是，在美国，具体执行儿童福利政策、提供儿童福利服务的大多并非公营的，而是非营利性质的、或者以营利为目的的福利机构。综观美国的儿童福利，具有以下特点：第一，具有明显的“残补”特色。因此，美国对儿童福利的定义是：“社会福利中特别以儿童为对象，提供在家庭中或其他社会机构所无法满足需求的一种服务”。美国儿童福利服务的对象亦多为遭遇各种不幸情景的儿童或其家庭，如孤儿、残障儿童、贫困儿童、被虐待或者被忽视的儿童、家庭破碎的儿童、行为偏差或情绪困扰的儿童等，针对个别问题需求予以救助、保护、矫正、辅导，或养护等措施，有效改善其所面临的问题。绝大多数美国的儿童福利立法也都以这些儿童为对象，真正没有对象身份背景限制的服务项目只有17项，占13.4%。第二，立法先行，福利服务严格按照法律规定提供。美国的儿童福利之所以要立法先行，一是因为法律通过的过程就是社会各利益集团博弈的过程，尽可能保证儿童福利政策公正而且不会偏离美国主流价值观；二是因为儿童福利服务经常会和私人权利发生冲突（比如剥夺监护权），立法有利于保证相关政策的贯彻实施；三是儿童福利服务离不开资金支持，这就必须得到国会的批准。第三，联邦与州分权管理，重视州政府在儿童福利方面的责任与权力。美国儿童福利立法一般是联邦立法规定一般性的规则，各州在不违背联邦立法的前提下制订适用于本州的法案。美国在世界上最早提出“儿童福利”这一概念，现在却是全世界至今未批准联合国《儿童权利公约》仅有的两个国家之一，原因就是《儿童权利公约》禁止对未成年人实行死刑，而美国有的州有死刑法条，联邦不能干涉。第四，服务项目繁多，尽量满足各类儿童的不同需要。美国的社会服务非常发达，能够为各类儿童提供全面的服务，包括针对一般家庭的心理辅导与训练、父母教养能力训练等，针对困境家庭的居家服务和托儿服务，以及针对严重问题家庭的寄养和领养服务等。现在，无论是在支出、受益人数，还是工作人员数量方面，社会服务都超过了现金待遇项目。由专业的儿童福利机构向服务对象提供各种服务而不是简单地向他们发放救助金，既有利于满足他们的实际需要，也有利于防止资金被孩子的父母挪作他用。三、美国儿童福利政策的最新变革AFDC是美国救助贫穷儿童的补助中开支最大的计划，1996年为约1240万人提供了合计约152.4亿美元的补助金，受惠人口中三分之二为儿童[4]。它原先是1935年社会保障法内的一环。因为当时家庭中主要的收入来源于父亲，一旦父亲去世，孩子的生活势必陷入困顿。为此，需要向他们（有依赖子女的家庭）提供补助。但按照当初的设计思路，当整体性的社会保险制度完成之后，这些儿童可通过遗属保险或者父母的失业保险得到更好的保障，AFDC便可废除。但事与愿违，领取AFDC的人数不仅没有减少，反而不断增加。原因就在于贫困的单亲家庭越来越多。1935年，88%接受AFDC的家庭确实是因为父亲死亡[5]。然而美国近几十年以来单亲家庭所占的比例不断攀升。从1960年到1990年，单独与母亲住在一起的儿童比例从8.0%提高到21.6%，单独与父亲住在一起的比例也从1.1%提高到3.1%[6]。这些单亲家庭大多生活在贫困线以下。而且，因为单亲家长大多未曾就业或就业时间不够，导致他们没有资格领取失业保险金。结果，到1989年，仅有2%的AFDC受惠家庭为父亲亡故者，几乎所有的（92%）领AFDC的家庭为单亲家庭[7]。自上个世纪80年代以来，AFDC就一直受到自由主义者激励的批评。他们认为，AFDC受益者是“社会福利的慢性依赖者”。另外，人们指责AFDC减少了离婚和非婚生育对母亲的经济限制，而导致单亲家庭增加。还有，AFDC在待遇设计方也面确有不合理之处。正如下表所示，当AFDC和收入所得税等制度共同作用的时候，某些受益者实际得到的可支配收入会高于就业者的可支配收入，这就会限制他们摆脱福利依赖，寻求工作的努力，即产生了“贫困陷阱”的负面作用。表1：AFDC的“贫困陷阱”效应年收入（有子女2人）福利救济者母亲就业母亲福利$50520食品券$2427$2503薪资0$8000减税0$1384总收入$7479$11887工作上支出0$1900社会保障税0$612托儿所支出0$2700可支配收入$7479$6675资料来源：Kirkland，R.I.“Whatcanwedonow.”Fortune，125：11，1992，99.41-48.结果，美国公众对AFDC持不满态度的越来越多。1995年进行的两次民意调查表明，大约有70%的人认为“人们会通过长期依赖和不尽全力摆脱等方式滥用这一福利”；大约有60%的人认为“如果不是福利，妇女生育的孩子可能不会像现在这么多”[8]。1993年调查显示，超过90%的人认为应该要求依赖福利的、失业的、育有孩子的父亲工作；60%的人赞成对育有学龄前儿童的母亲附加工作要求，41%的人赞成对带有婴儿的母亲附加工作要求，57%的人赞成对带有3岁以下小孩的单亲父母附加工作要求，即使对于那些家中有明显生理或心理缺陷的人的父母，也有34%的人赞成要对他们附加工作要求[9]。在此情形下，美国于1997年7月1日开始实施《对贫穷家庭临时补助计划》（TemporaryAssistanceforNeedyFamilies，简称TANF），以替代1935年以来一直实施的AFDC和始于1988年的工作计划和基本技能训练法案（JobOpportunitiesandBasicSkillsTraining，简称JOBS）。TANF是根据美国1996年通过的《个人责任与工作计划折衷法案》（PersonalResposibilityandWorkOpportunityReconciliationAct，简称PRWORA）实施的，后者是一项美国联邦法律，它被认为是美国联邦政府对穷人实施现金救助方式和目标的根本转变。根据《社会保障法》第401款，TANF计划的目的在于：（1）向贫穷家庭提供补助，以便孩子能够在自己或者亲戚的家中受到照料；（2）通过提升就业准备、工作和婚姻，结束贫穷家长对政府福利的依赖；（3）防止并减少婚外孕发生，并确立每年防止和减少这类事件的定量目标；（4）鼓励形成并维持双亲家庭。TANF和AFDC及JOBS的主要区别包括：第一，拨款方式不同。TANF和AFDC及JOBS都实行联邦和州两级拨款制，但联邦对AFDC的拨款采取的是“实报实销”的办法——根据各州的实际支付需要予以拨款，没有上限规定。联邦和州按比例分担AFDC和JOBS计划的总费用，联邦联邦拨款的份额与各州人均收入成反比关系。在对于TANF计划，联邦拨款则实行的是“定量包干”的办法——按照定额向各州拨款，不足部分由各州承担。相对于AFDC和JOBS，TANF给予了各州更大的自主权和激励机制。在联邦拨款的基础上，各州福利支出越多，自己要承担的费用就越多。而且，联邦还直接为那些有效福利支出和非婚生子女数量的州提供资金奖励。第二，受益条件不同。联邦明确规定享受AFDC及JOBS的条件是单亲子女或者第二家长残疾或者失业，各州要向所有收入低于州标准的合格家庭提供补助。但在TANF之下，联邦只是规定了一些不能领取待遇的情况（如不能和一位负责的成人或监护人住在一起的非婚少数民族裔家长、无法确认孩子父亲身份的家庭），其他受益条件由各州自行决定，州政府获得了更大的自主权。第三，受益期限不同。在AFDC计划下，受益者只要符合条件可以一直领取福利；但在TANF计划中，