基于行政事业单位内部控制基础性评价工作经验

基于行政事业单位内部控制基础性评价工作经验财政部要求各部门针对内部控制基础性评价工作成立领导小组，制定实施方案，确保所辖单位全面完成内部控制基础性评价工作。以下是小编分享的内容，欢迎参考借鉴与借鉴。按照《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）的要求，全国各类行政事业单位应当依照《行政事业单位内部控制规范（试行）》于xx年底前建成内部控制的建立与实施工作。《指导意见》发布后，各单位积极推进内部控制建设，但也存在部分单位重视程度不够、内部控制制度不健全、内部控制工作发展不平衡的问题。为进一步推动各单位开展内部控制的建立与实施工作，财政部于xx年6月发布了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会〔xx〕11号）（以下简称《通知》），要求各单位对内部控制情况进行“摸底”评价，并在xx年底报送基础性评价报告。几个月来，如何根据单位实际情况较为准确地评价单位内部控制建立健全程度仍是各单位比较关注的问题。作为中国内部控制研究中心（下简称“内控中心”）的行政事业单位内部控制政策和实务研究团队成员，从目前承接内控咨询服务的案例单位出发，认为首先需要理解《通知》的总体框架和内容体系，其次明确各个评价指标的评价内容和评价方式，然后根据单位的实际情况进行适当调整，最后用评价促进内部控制建立健全的目标实现。一、单位内部控制基础性评价工作有力强化内部控制体系建设《通知》中指出行政事业单位内部控制基础性评价的目标是“摸底评价，以评促建”。财政部组织开展基础性评价工作的目的不是为了评价而评价，而是通过“以评促建”的方式解决单位现阶段存在的不重视、不健全、不平衡等问题，以量化评价为导向推动行政事业单位积极开展内部控制建设。以深圳市交通委为例，早在xx年由内控中心承担财政资金内部控制评估，不但开启了我国行政事业单位内部控制建立健全的序幕，也推动其建立了一套“以预算为主线，以资金管控为核心”的内部控制体系，极大地提升了单位的运行效率，有效地遏制了“不作为”和“乱作为”现象，在当地关键部门和岗位腐败高发的环境下，实现经济业务零腐败。在明确目标的基础上，基础性评价工作分为组织动员、开展评价、评价报告及使用和总结经验四个阶段，阶段划分恰当合理。同时，《通知》提出了三项要求：一是强化组织领导，财政部要求各部门针对内部控制基础性评价工作成立领导小组，制定实施方案，确保所辖单位全面完成内部控制基础性评价工作。如工信部、中国宋庆龄基金会、最高人民法院和水利部就在xx年先后成立了内部控制领导小组，组长由主要领导担任，同时借助内控中心的外部咨询力量的推动，内控工作取得了比较好的效果。二是加强监督，要求各地区、各部门加强对单位内部控制基础性评价工作进展情况和评价结果的监督检查。工信部部属高校南京理工大学成立了党政办、监察处、审计处和财务处等部门联合组成的内部控制监督检查小组，对内部控制工作建立执行情况及有效性进行检查和自我评价，较为有效地督促了相关部门落实内部控制的政策措施，进行内部控制建设。三是加强宣传推广和经验交流，要求各地区、各部门加大对单位内部控制基础性评价工作及其成果的宣传力度，利用媒体资源尽心宣传报道，组织选取具有代表性的先进单位，通过召开经验交流会、现场工作会等形式推广先进经验和做法。工信部通过在内部推广先进经验和做法，发挥先进单位的示范带头作用，直接由内控中心工作小组进场，推动了其下属行政单位（31省通信管理局）、直属高校（7所）和事业单位（26个）的内部控制评价与建设工作，以点带面，提高了内部控制推进的效率和效果。除此之外，教育部、中央编办、国家质检总局、交通部等中央部门及下属单位也邀请内控中心咨询专家做专业解读和咨询支持。随《通知》还发布了《行政事业单位内部控制基础性评价报告》（以下简称《评价报告》）、《行政事业单位基础性评价指标评分表》和《行政事业单位基础性评价指标评分表填写说明》，为各单位进行基础性评价提供了标准和操作办法。其中，《评价报告》分为两个部分：第一部分是基础性评价的结果，是整个评价报告的主体部分。主体部分主要是根据财政部发布的评价指标对内部控制情况进行打分，体现了基础性评价标准的一致性和可操作性。第二部分是特别说明项，是对基础性评价报告的补充，包括特殊说明情况和补充评价指标及其评价结果。特殊说明项考虑了各个单位实际情况的不同，可以提高《评价报告》对不同单位的适用性。第三部分是下一阶段的整改建议，包括下一阶段的工作内容、具体措施、工作责任人、牵头部门和预计完成时间，将逐一落实内控评价中暴露出来的种种问题。基础性评价的一级指标有12个，二级指标有36个。其中：单位层面占60分，包含6个一级指标和21个二级指标；业务层面占40分，包含6个一级指标和15个二级指标。单位层面指标包括内控建设启动情况、负责人承担责任情况、权力运行制约情况、内控制度完备情况、不相容岗位职责分离情况和信息系统功能覆盖情况六个方面。业务层面则包括预算、收支、采购、资产、建设项目和合同六大业务。由于本次基础性评价主要关注的是内部控制制度的基础问题，故对单位层面中组织架构、领导重视和制度完备的评价相对来说更为重要。因此，单位层面的指标更加详细，包含的内容也更为全面，而业务层面主要涵盖各项业务的管理控制中重要问题，突出重点。内部控制基础性评价对内部控制的建立与实施起到推动作用，主要体现在三个方面：首先，基础性评价结论有利于提高各行政事业单位的内控意识。《行政事业单位内部控制规范（试行）》发布至今已有四年的时间，部分单位的内控意识仍然比较薄弱，建设内部控制的主观意愿不高，思想不重视、制度不健全、发展不平衡的问题依然存在。通过本次内部控制基础性评价，可以使各单位意识到内部控制的重要性，激发各单位建设内部控制的主观意愿。其次，进行基础性评价有利于单位理解内部控制的框架和内容。基础性评价的过程可以使各单位掌握内部控制的框架，明确内部控制的相关概念，对内部控制的内容产生一个更深的理解。最后，通过基础性评价，各单位可以发现自身内部控制中的薄弱环节，明确内部控制建设的重点，有的放矢，推动各单位围绕重点进行内部控制建设，有针对性地建立健全内部控制体系。在工信部领导的高度重视和大力推动下，北京理工大学、哈尔滨工业大学、哈尔滨工程大学、南京航空航天大学、西北工业大学等工信部部属高校都通过对内部控制进行评价，提高了学校整体内控意识，加深了对内控的理解，明确了学校的内控现状和工作重点，并在内控中心帮助下对现有制度流程进行分解和梳理，对缺失的制度流程进行有效设计，建立起一套覆盖六大基本业务和特色业务的制度流程，使学校的内部控制水平得到了极大的提升，逐步追赶工信部内控建设的试点单位。二、单位层面评价指标更多关注单位重视程度和制度健全情况应当说，单位层面内部控制评价指标之所以分值和二级指标大大高于业务层面，是因为基础性评价本身的定位就是“以评促建”，偏重于单位重视程度和制度健全情况。（一）内控建设与启动情况是制度建设重视程度的集中体现这一部分应该从组织机构、专题培训、风险评估和流程再造四个方面来评价内部控制情况。第一，组织机构方面主要考察单位是否成立内部控制领导小组，是否制定、启动相关的工作机制。标准的内部控制要求单位以文件的形式对内部控制领导小组的成员组成和工作机制进行说明。其中，组长必须由单位主要负责人担任。单位需要建立内部控制联席工作机制，确定内部控制牵头部门（或岗位），联席工作机制的参与人员和牵头部门（或岗位）的范围和级别必须明确，并据此展开工作。第二，对于专题培训方面来说，内部控制基础性评价主要关注单位是否就内部控制开展过专题培训。单位对于这一部分的评价应具体到培训的内容，考察培训的内容是否包括国家相关政策、单位内控制度、单位内控拟实现的目标及对应的措施、各部门及其人员的责任等方面。第三，在风险评估方面，评价过程中需要测定的有目标导向的实现程度，风险评估对本单位业务的适用性和评估的频率。第四，流程再造方面应该重点评价单位是否从定职、定岗、定编三个角度对业务流程进行梳理优化并将优化结果以流程图的形式表现出来。在对中国宋庆龄基金会进行基础性评价时，基金会成立了以党组书记为组长的内部控制领导小组，明确了牵头部门为办公室财务处，建立了联席工作机制，并邀请内控中心刘永泽教授和唐大鹏副教授进行专题培训，其培训涵盖了国家政策、单位内控制度和单位内控实施方案等内容，培训内容比较全面。（二）责任人承担责任情况是落实主体责任的重要措施这一个指标主要是从内部控制的主体角度对单位内部控制情况进行评价，要评价的是负责人承担内部控制建立与实施责任情况。可以从单位主要负责人主持召开的内部控制会议，主持制定的内部控制方案，主持开展的内部控制工作入手进行评价。其中，内部控制会议方面需要视会议对内控议题的重视程度进行评价；内部控制方案方面重点评价工作方案是否建立，工作机制是否健全；内部控制工作方面则需要覆盖工作的分工情况、责任人的领导作用、主持人的配备情况等内容。水利部机关的主要责任人在召开内控会议、制定内控方案和开展工作三方面均起到了主持作用，可以说其内部控制主体责任落实情况较好。（三）权力运行制约情况是党风廉政风险防控的重要反映对权力运行进行制约是党的十八大提出的重要思想之一，也是本次内部控制基础性评价的重点，主要分为权力运行机制的构建和对权力运行的监督两部分进行评价。对于第一部分来说，评价的具体内容包括对权力结构的梳理情况和决策权、执行权、监督权的分离情况。前者可以参照单位内部的权力清单和权力运行流程图，后者则主要依据三权分离的覆盖范围进行打分。对于第二部分来说，对权力运行进行有效监督具体表现为建立与审计、纪检监察等部门岗位联动的权力运行机制，定期督查决策权、执行权等权力运行情况，及时发现问题并予以改正。单位在进行评价时，可以参照有效监督的具体表现，从过程机制和结果应用等方面对监督情况进行打分。水利部机关和工信部下属单位为积极响应国家号召，防控党风廉政风险，开展了权力清单建设工作，在权力目录中对权力结构进行梳理，基本上做到了决策权、执行权和监督权相分离。（四）内部控制制度完备情况是整个内部控制体系的核心内容制度完备情况包括了预算管理制度、收入管理制度、支出管理制度、采购管理制度、合同管理制度、资产管理制度、建设项目管理制度和决策机制制度八项。从内部控制的内在逻辑来看，预算和收支制度组成第一环节。预算管理制度的评价应该主要围绕预算编制与内部审批、分解下达、预算执行、年度决算与绩效考评四个环节展开。以单位已印发并执行的预算管理制度、有关报告及财政批复文件为依据，对预算编审制度、分解制度、执行制度和决算与考评制度的存在情况进行具体评价。对于收入管理制度，各单位应以本单位的收入管理制度是否涵盖价格确定制度、票据管理制度、收入收缴制度和收入预算制度作为主要考查点。在支出管理制度方面，单位应当检查自身是否具备了支出预算与计划制度、支出范围与标准制度、审批制度和支出核算制度。若四项制度全部存在，且具备相应的文件予以佐证，则说明单位的支出管理制度水平较高。采购和合同管理组成第二环节。在采购管理制度中，各单位应该从政府采购的流程出发，评价采购预算与计划、需求申请与审批、过程管理、验收入库整个流程中制度的完备情况。各单位只需查阅自身的政府采购管理制度，即可验证这些制度的完备情况，进而得出自身的采购管理水平。在合同管理方面，各单位可以通过检查合同订立制度、合同履行制度、合同归档制度和合同纠纷制度是否存在的方式来对合同管理制度的完备情况进行评价。资产和工程建设项目组成第三环节。资产管理制度包含了资产购置、资产保管、资产使用、资产核算与处置四个部分。对资产管理制度进行评价时，应该从这四个部分入手，结合已印发执行的单位资产管理制度进行评价打分。建设项目业务本身相对复杂，包含的内容较多。所以在进行建设项目管理制度评价时，需要评价的内容也相对较多。各单位应当对项目立项与审核、核算概算、招标投标、工程变更、资金控制、验收和决算六项制度的存在性进行考察，进而评价建设项目管理制度的完备情况。最后，对