公职人员之利益冲突回避制度-中央研究院

公職人員之利益衝突迴避制度管高岳撰壹、前言•所謂「迴避」，是指因為避嫌而不參與其事。有關公職人員的迴避制度，除了利益衝突迴避制度外，尚有基於排除偏見不公、確保公平公正而設的，例如刑事訴訟法第17條規定，推事（即「法官」）為被害人或曾執行檢察官或司法警察官之職務者，於該管案件應自行迴避，不得執行職務，此為有關「法院職員迴避」的規定，它的目的主要是在建立可為民眾信賴的「公平法院」，與單純的利益衝突迴避有別。壹、前言•公職人員在執行職務的時候，凡是涉及其本人或一定親屬關係者的利益有關的事件，為了避免因為參與其事，以致其相關作為或不作為的公正性，引發民眾的質疑或不信任，而迴避不參與其事，稱為「利益衝突迴避」。•「公職人員利益衝突迴避法」於民國89年7月12日經總統(89)華總一義字第8900170290號令公布施行。壹、前言•目前我國有關公職人員利益衝突迴避制度的規定，散見於各種法律、法規命令及行政規則中，且因其業務性質不同，迴避之目的、範圍與違反之法律效果亦各有不同，易發生與本法競合時如何適用之疑義。因此公職人員利益衝突迴避法第一條第二項特別規定:「公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定」，即表彰本法相較於其他另有嚴格規定的法律而言為普通法之性質，應優先適用其他有嚴格規定的法律。貳、有關公職人員利益衝突迴避之主要法律規定•以下分別介紹有關公職人員利益衝突迴避比較重要的法律規定：•公務員服務法•公務員服務法第17條規定，公務員執行職務時遇有涉及本身或其家族之利害事件，應行迴避。本法係民國28年所制定，所謂「家族」之範圍如何，今昔有別，且該法並無明確規定，故在實務運用上易生爭議，亟待修法解決。公務員服務法•公務員服務法所稱「公務員」，依第24條規定，本法於受有俸給之文武職公務員，及其他公營事業機關服務人員，均適用之。其範圍較公務人員任用法所規定之「公務人員」為廣。•公務員服務法第14條之1規定，公務員於其離職後3年內，不得擔任與其離職前5年內之職務直接相關之營利事業董事、監察人、經理、執行業務之股東或顧問。此即所謂「旋轉門條款」，乃公務員離職後再任職之迴避限制。公務員服務法•按所謂與「職務直接相關」者，指（一）離職前服務機關為各該營利事業之目的事業主管機關，且其職務對各該營利事業具有監督或管理之權責人員，亦即各該營利事業之目的事業主管機關內各級直接承辦相關業務單位之承辦人員、副主管及主管，暨該機關之幕僚長、副首長及首長，各級地方政府亦同；（接下頁）公務員服務法•（二）離職前服務機關與營利事業有營建（承辦本機關或所屬機關之工程）或採購業務關係（包括研訂規格、提出用料申請及實際採買）之承辦人員及其各級主管人員。（所稱各級主管人員係指各級直接承辦相關業務單位之副主管及主管，暨該機關幕僚長、副首長及首長）（銓敘部(85)台中法二字第一三三二四八三號函及台灣台北地方法院八十八年度訴字第一六九八號刑事判決參照）公務人員任用法•公務人員任用法公務人員任用法第２６條規定：「各機關長官對於配偶及３親等以內血親、姻親，不得在本機關任用，或任用為直接隸屬機關之長官。對於本機關各級主管長官之配偶及３親等以內血親、姻親，在其主管單位中應迴避任用。（第１項）應迴避人員，在各該長官接任以前任用者，不受前項之限制。（第２項）」公務人員任用法•因機關首長始具有機關內所有人員之任免權責，又單位主管實際負責單位內人員之管理事宜，為免其損及立場，影響和諧及業務推動，是以，上開規定第１項所稱「機關長官」及「各級主管長官」，分別係指「機關首長」及「各級單位主管」，第２項並就相關情形另作排除規定。（接下頁）公務人員任用法•本案所詢某稅務機關（按似為稅捐稽徵處）相關職務適用情形一節，以其機關首長為處長，該處長之配偶及３親等以內血親、姻親，在該處長就任後，自不得由他機關調任該處，且該處各級單位主管之配偶及３親等以內血親、姻親，在各該單位主管就任後，亦不得由他單位調任該單位。（接下頁）公務人員任用法•另查本（銓敘）部８７年７月２２日８７台甄一字第１６４４６１２號函略以，各機關聘用人員仍應適用公務人員任用法第２６條有關迴避任用之規定。再查貴局同年８月６日８７局力字第０１９８５０號函略以，約僱人員應比照聘用人員之規範，仍應適用公務人員任用法第２６條有關迴避任用之規定。併請參考。（銓敘部９１年１１月１３日部法二字第０９１２１９３９０７號函參照）公務人員任用法•「公務人員任用法第２６條第１項規定（中略），其立法意旨為避免機關長官徇私用人損及立場，影響機關業務之推動及和諧。另依考試及格人員分發辦法第３條規定：……訓練期滿成績及格，即以原實施實務訓練職缺分發任用。」準此，考試錄取人員之分發任用仍應依公務人員任用法第２６條規定辦理。（銓敘部９０年１０月１５日(90)管一字第072429號函參照）公務人員任用法•查公務人員任用法第２６條（中略）之規定意旨，係在避免機關首長或單位主管因不當進用親屬，造成機關利益及業務運作之負面影響。茲依行政院限制所屬公務人員借調及兼職要點第２點第１項：「本要點所稱借調，指各機關因業務特殊需要，商借其他機關現職人員，以全部時間至本機關擔任特定之職務或工作…」之規定，借調人員係以全部時間在借調機關工作，自應受公務人員任用法規定限制。（行政院人事行政局民國８９年１月１４日(89)局力字第190122號函參照）公務人員任用法•查「各機關職務代理應行注意事項」第１０點規定：「僱用非現職人員為職務代理人時，…在代理期間，須遵守公務員服務法及其他有關法令之規定。」復查公務人員任用法第２６條第１項規定：「（中略）」本案有關僱用非現職人員為職務代理人時，似宜準用上開公務人員任用法第二十六條中有關迴避任用之規定，請參酌。（銓敘部７９年７月２８日(79)台華審三字第0434971號函參照）行政程序法•行政程序法行政程序法中亦有關於迴避之規定，依該法第３２條及第３３條之規定觀之，該法所規定公務員之迴避，亦可分為自行迴避、申請迴避及命令迴避三種。行政程序法•（一）自行迴避依行政程序法第３２條規定，公務員在行政程序中有下列情形之一者，應自行迴避：１本人或其配偶、前配偶、４親等內之血親或３親等內之姻親，或曾有此關係者為事件之當事人時。２本人或其配偶、前配偶，就該事件與當事人有共同權利人或共同義務人之關係者。３現為或曾為該事件當事人之代理人、輔佐人者。４於該事件，曾為證人、鑑定人者。行政程序法•（二）申請迴避依同法第３３條第１項規定，公務員有下列情形之一者，當事人得舉其原因及事實向該公務員所屬機關申請迴避：１有應行迴避之情形而不自行迴避者。２有具體事實，足認其執行職務有偏頗之虞者。此外，依同條第４項規定，被申請迴避之公務員在所屬機關就該申請事件為准許或駁回之決定前，應停止行政程序。但有急迫情形，仍應為必要處置。行政程序法•（三）命令迴避行政程序法第３５條第５項規定，公務員有應自行迴避之情形而不自行迴避者，雖當事人未申請迴避，該公務員所屬機關應依職權命其迴避。政府採購法•政府採購法政府採購法第１５條規定：「機關承辦、監辦採購人員離職後３年內不得為本人或代理廠商向原任職機關接洽處理離職前５年內與職務有關之事務。（第１項）機關承辦、監辦採購人員對於與採購有關之事項，涉及本人、配偶、３親等以內血親或姻親，或同財共居親屬之利益時，應行迴避。（第２項）（接下頁）政府採購法•機關首長發現承辦、監辦採購人員有前項應行迴避之情勢而未依規定迴避者，應令其迴避，並另行指定承辦、監辦人員。（第３項）廠商或其負責人與機關首長有第２項之情形者，不得參與該機關之採購。但本項之執行反不利於公平競爭或公共利益時，得報請主管機關核定後免除之。（第４項）」政府採購法•依本法施行細則第１４條規定，本法第１５條第４項所稱「機關首長」，其範圍如下：１招標機關之機關首長。２法人或團體接受機關補助依本法第４條辦理採購者，為補助機關之機關首長及受補助之法人或團體之負責人。３依本法第５條委託法人或團體代辦採購者，為委託機關之機關首長及受託法人或團體之負責人。４依本法第４０條洽由其他機關代辦採購者，為洽辦機關及代辦機關之機關首長。政府採購法•依行政院公共工程委員會８８年８月３日(88)工程企字第8811637號函釋，所謂「機關首長」，於公營事業，包括董事長及總經理。至於授權所屬廠、處、區辦理採購者，其廠、處、區之最高主管人員為採購契約之機關代表人，對採購案有絕對影響力，應視同機關首長，適用政府採購法第１５條第４項之規定。政府採購法•所謂「承辦採購人員」，如為貫徹本條之立法意旨，解釋上應認為舉凡負責採購案件有關處理訂定招標文件、招標、開標、比價、議價、決標、訂約、履約、驗收及爭議處理程序者均屬之。此與政府採購法第７１條第２項所稱「承辦採購單位人員」（不得為所辦採購之主驗人或樣品及材料之檢驗人），指機關承辦該採購案件最基層之承辦人員者，不同。（行政院公共工程委員會民國８８年６月８日(88)工程企字第8807428號函參照）政府採購法•所謂「監辦採購人員」，依政府採購法第１３條第１項規定，指主（會）計及有關單位人員。所謂「有關單位人員」，依「機關主會計及有關單位會同監辦採購辦法」第３條規定，本法第１３條第１項所稱有關單位，由機關首長或其授權人員就機關內之政風、監查（察）、督察、檢核或稽核單位擇一指定之。無該等單位者，由機關首長或其授權人員就機關內部熟諳政府採購法令人員指定之。參、公職人員利益衝突迴避法簡介•一、立法目的促進廉能政治，端正政治風氣，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，乃公職人員利益衝突迴避法（以下稱「本法」）之立法目的(本法第１條第１項參照)，與已完成立法之公職人員財產申報法、行政程序法、檔案法、立法委員行為法、政治獻金管理法及政府資訊公開法、政黨法及遊說法草案等，均為健全陽光法案體系而努力之具體表現，故其性質上係屬陽光法案之一環。參、公職人員利益衝突迴避法簡介•二、適用對象適用對象之範圍如過廣，不僅無助於推動廉能政治，反於行政效能有礙，為求本法之合理可行，認現職且擔任重要決策或易滋弊端業務之人員，始有納入本法加以規範之必要，故本法乃參照公職人員財產申報法第２條第１項之規定，將本法所稱公職人員之範圍，限定為「公職人員財產申報法第２條第１項所定之人員」，並非所有之公職人員均有本法之適用。公職人員財產申報法第２條第１項下列公職人員應依本法申報財產：１總統、副總統。２行政、立法、司法、考試、監察各院院長、副院長。３政務官。４有給職之總統府資政、國策顧問及戰略顧問。５簡任第１０職等或相當職等以上各級政府機關首長；公營事業機構相當簡任第１０職等以上首長及一級主管。６公立各級學校校長。７少將編階以上軍事單位首長。（接下頁）８依法選舉產生之鄉（鎮、市）級以上政府機關首長。９縣（市）級以上各級民意機關民意代表。１０法官、檢察官。１１警政、司法調查、稅務、關務、地政、主計、營建、都計、證管、採購之縣（市）級以上政府主管人員。１２其他職務性質特殊經主管院會同考試院核定有申報財產必要之人員。參、公職人員利益衝突迴避法簡介•三、關係人之意義•本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：１公職人員之配偶或共同生活之家屬。２公職人員之２親等以內親屬。３公職人員或其配偶信託財產之受託人。４公職人員、第１款及第２款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。(本法第３條)參、公職人員利益衝突迴避法簡介•四、利益之概念本法所稱「利益」，包括財產上利益及非財產上利益。財產上利益如下：１動產、不動產。２現金、存款、外幣、有價證券。３、債權或其他財產上權利。４其他具有經濟價值或得以金錢交易取得之利益。非財產上利益，指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構(以下簡稱機關)之任用、陞遷、調動及其他人事措施。(本法第４條)參、公職人員利益衝突迴避法簡介•五、利益衝突之意義本法所稱「利益衝突」，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。(本法第５條)所謂「獲取利益」，係指獲取私人利益，不包括獲取公