城镇化进程中的土地冲突与管理

城镇化进程中的土地冲突与管理2019/9/182目录•一、土地产权制度与土地流转中的矛盾和冲突•二、新型城镇化与农业现代化：农地流转问题与规模经营•三、农地非农化过程中的土地流转管理问题•四、综合案例：土地制度与工业化、城市化、城乡一体化2019/9/183一、土地产权制度与土地流转中的矛盾和纠纷•基本制度明确：集体所有，承包经营•《中华人民共和国土地管理法》：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有•《中华人民共和国农村土地承包法》：国家实行农村土地承包经营制度•问题：进一步的优化配置问题,即土地流转问题，而有效流转的前提是产权明晰。2019/9/184一、土地产权制度与土地流转中的矛盾和纠纷•［小知识］土地共有制•案例1：出嫁的女儿与上门女婿•案例2：农村产权制度改革与产权量化•案例3：养牛人的权利——产权的重要性2019/9/1852019/9/18产权不清的后果：1、纠纷与矛盾不可避免2、无法实现优化配置2019/9/18什么是产权？•案例：相邻住房使用权的矛盾与纠纷•一个社会所实施的选择一种经济品的使用的权利•“使用”的内涵：归谁使用，什么条件下使用，可以做什么、不可以做什么，做了不可以做的事情怎么办？2019/9/188•1、农地产权主体界定不清（三）我国当前农地产权制度的困境2019/9/189•我国宪法规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家的以外，属于集体所有;宅基地和自留地也属于集体所有”；《民法通则》中规定，“集体所有的农地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理，已属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。”(《土地管理法》则补充规定，“村农民集体经济组织所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”2019/9/1810•从以上法律条文看，我国农地所有权存在下列主体:国家，乡(镇)农民集体经济组织（乡(镇)人民政府），村农业集体经济组织(村民委员会)，村内农业集体经济组织(村民小组)，农户。很显然，法律规定的农地所有权主体是多元的。换一个角度看，国家*乡(镇)人民政府*村民委员会*村民小组*农户之间又有上下级的行政隶属关系，即多元化的农地所有权主体又具有层级性的特点。2019/9/1811•2、使用权界定不清。•1）种什么？•2）30年不变？•3）土地被征用的补偿金应属于谁？2019/9/1812•3、农地处置权界定不明，农地流转非市场化。•农地农用流转（基本明确）：平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。•非农流转谁说了算：农民、村民小组、村集体、乡镇？2019/9/1813•4、激励机制不健全。激励机制不健全是指农地“交国家的，留够集体的，剩下全是自己的”，这样一种收益权分配关系，即国家、集体和农户共同参与对农业劳动成果的分配。由于农业生产自然性、周期性的特点，它对自然条件如气候、水旱等都有严格的相关性，因而自然条件的突然变化以及农产品市场供求状况的变化都使农业生产经营活动面临着巨大的风险。而农业生产经营活动的主体是农户。因此，农业风险的承担者也往往是农户，即在国家、集体和农户共同参与分配农业、劳动成果的同时，农业风险的承担者却是农户这单个主体，这就造成了严重的收益—风险不对称，从而极大地损害农户的生产积极性。2019/9/1814•[十七届三中全会决定]•“（一）稳定和完善农村基本经营制度”•“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。”•“1、赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”•农村土地承包关系从长期不变到长久不变，是真正基于保证农民最基本的生产、生活的保障。•不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。长久不变的新提法，是真正基于保证农民最基本的生产、生活的保障。•过去是30年，在土地流转过程中，对农民的补偿是按土地上农产品的产量乘以单价再乘以剩余土地承包年份，这就造成补偿价格过低，农民无法接受。2019/9/1815•［决议内容］2、推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变。家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；•统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度。•——新型双层经营体制•2019/9/1816二、农地流转问题与规模经营•实行家庭经营以来，为了改变农户经营土地分散细碎、流转不畅的状况，我国各地探索了多种农地流转方式和具体的政策措施，也取得了一定的效果，但一些地方政府和集体过度干预农地承包权和流转权的现象不仅因严重影响了农民对土地经营的合理预期而造成资源配置效率下降，而且还因造成了诸多土地纠纷而影响农村社会的稳定。因此，农地承包经营权流转中“平等协商、自愿、有偿”的市场化原则愈来愈成为各地遵循的基本准则。2019/9/1817•（一）目前我国农地流转的基本模式•改革以来的我国农地流转可以追溯到80年代中期，其形式多种多样。从目前来看主要的流转形式大体有三种：自由流转、股份制、反租倒包或土地切块置换。2019/9/1818二、城市化与农业现代化：农地流转问题与规模经营•农地流转的三大模式•1、自由流转模式•1）基本做法与具体形式•农地的自由流转是指两个经济主体（主要是农户）之间在自愿协商的基础上，实施农地经营权转移的行为，其具体形式又可分为以下几种。•(1)转包。承包者将拥有的农村集体土地承包经营权以不超过剩余年限的期限出包给他人的经济行为，承包方与发包方的原承包关系不变，原承包人与新承包方共同承担风险。2019/9/1819•（2）转让。土地承包者将未到期的土地承包经营权一次性转让给第三方，由第三方同发包方确立并履行有关承包的权利义务关系，原承包方与发包方在该土地的权利因承包关系转让而终止。•（3）互换。土地使用权互换是指土地使用权的当事人为了便于耕作而互换土地使用权的行为。这是以双方各自的土地使用权为标的物的交易行为，主要是为了解决土地分散和地块零碎问题而进行的。（这种形式也可以是农户与集体之间的交换，或者在集体组织的协调下，在多个农户之间进行。）2019/9/1820•2）评述•农地自由流转的核心在于“自由”，其最大优点在于农地流转的数量、价格、具体形式完全由两个平等的主体自愿协商决定，从而较好地协调了“农地承包关系长期稳定”与“土地资源优化配置”之间的关系。2019/9/1821•2）评述•但是这种流转形式也存在诸多需要完善之处，主要有：•（1）流转主体单一，程序不规范。从调查看，这种方式下的流出方与接转方主要是本村农户，且流转双方大多是亲戚、朋友或相互关系较好的、内部的私下流转，而且大多不报村集体备案。2019/9/1822•（2）流转无契约约束。土地流转的实质是土地使用权的交易，交易行为是市场行为，市场经济又是契约经济，所以土地流转必须有契约约束。而自由流转方式绝大多数采取口头合约，这一方面容易造成因流转而引起的纠纷，影响社会稳定，另一方面造成土地使用权当事人的短期行为。也就是说，因流转双方大多约定一年一变，使得接转方缺乏长期使用保障，因而往往不愿对土地作较多投入。•2019/9/1823•（3）流转地域范围小、流转量少而零碎。由于土地所有权、户籍制度以及文化传统等方面的因素，上述方式的农地流转大都只在一村之内或邻村之间进行，常常造成一些地方“退包难”与“接包难”并存的现象，影响农地配置效率的提高。同时，由于这种流转具有私下性和零碎性，难于通过流转实现农地的规模经营。•2019/9/1824•（4）信息不完全，使市场竞争难于正常进行。信息的完善和畅通是形成有效竞争的重要条件。而对土地资源质量、价格的评估，需要较强的专业知识，不是一般的经营者所能胜任的。目前我国农村土地尚未开展定级估价工作，缺乏科学、合理的土地价格体系，难于为交易者提供完善的价格信息。同时，土地交易又缺乏中介机构，各种供求信息无稳定的传递渠道。在这种情况下，要形成有序的市场竞争显然是困难的2019/9/1825•2、股份制模式•1）基本内涵和具体做法•股份制是农地“三权分离”的一种形式，其方式是集体以股权“赎回”农地，重新发包给种田大户或专业队，成立农业股份集团公司、农业股份合作有限公司或农业股份经济合作社，实行企业化经营，年终按股分红利予入股者。但各地的具体做法有所不同。2019/9/1826二、农村土地流转问题•①有的按社区内人口分配股权；有的则在此基础上，视具体情况，给已迁出的社员予适当照顾股。②农地折股，有的是将农地按国家征地价作价折股，有的则按社区内人口数量折股。③有的规定随社区内人口增减，农地股权不作调整，但可以继承、转让、抵押，有的则反之，即随人口变化，股权可作调整，但不允许继承、转让、抵押。④有的留有集体股，有的即不留集体股，但收益按股权分配是在适当扣留后进行。2019/9/1827二、农村土地流转问题–2）评述•股份制的制度绩效是明显的，具体表现在：•①在保持集体农地所有权与经营使用权分离的基础上，将集体农地产权作了进一步的分开，把农地的使用权与收益权分离开来，把原来属于农户的经营使用权有偿交回集体的同时，巧妙地通过按股份分红的形式，保留了原承包农地的收益权，不致会因放弃农地使用权而被同时剥夺土地承包权益，也使厌耕者可以离土离乡。2019/9/1828二、农村土地流转问题–2）评述•②兼顾了“公平”与“效率”，股份制使农民的承包关系从原来由农地的实物占有转为价值占有，这样就摆脱了过去调整农地就要重新分割农地的怪圈，既遵循了均田制原则，又引入了效率机制。③股权的有偿转让，既为彻底放弃农地的农户给予了价值补偿，减少这些农户离土的机会成本，又为离土的农户从事非农产业提供了一定的经营资金。2019/9/1829二、农村土地流转问题•但是，与“自由流转“模式相比，股分制模式的“行政色彩”更强一些，较易出现行政干预现象。因此，应特别强调尊重农民意愿。要采用土地流转股份制模式，首先是当地集体经济组织的干部素质要好，要有较高的经营管理水平，较强的市场经济意识和民主管理意识。其次是当地的第二、三产业比较发达，在整个农村经济中有较大比重，从农业生产中转移出来的劳动力较多。再次是当地农民有扩大规模经营的迫切愿望，多数人愿意放弃承包土地。2019/9/1830二、农村土地流转问题•与农地承包和调整一样，股权的分配和调整中也存在公平与效率问题，前述的各种具体做法在很大程度上也只是处理这一矛盾的方法不同而已。例如，我们近期在深圳调查时发现，该市有不少已成立了（土地）股分合作制的村，对于“已出嫁的女儿”和“新上门的女婿”是否应享有同等股权这一问题做法各异，有的村因不能很好处理这一问题，导致了很多纠纷。2019/9/1831二、农村土地流转问题•3、反租倒包或土地切块置换模式•反租倒包是在农户保留农地承包权的前提下，以提供口粮或相应租金补偿等形式将农地反包给集体，集体则将集中后的农地出租给种田大户或其他经营单位，形成农地集中规模经营。江苏省徐州市睢宁县的八里、高南等村通过与农户协商，采取反租倒包的形式将所有土地承包给外地经营户种蔬菜等，成为无粮村，既满足了经营者发展规模生产的需要，也使一部分有能力从事其它产业的农民从土地上解放出来。20