政府教育投入对人才发展的影响doc19(1)

政府教育投入对人才发展的影响一政府教育投入的历史及制度变迁在对我国政府教育投入对人才发展的影响进行分析之前，除了对历史上各个时期的政府教育财政投入状况进行简要回顾之外，还有必要对其制度的历史演进进行分析，这是因为一个社会组织中的各种制度是伴随着它的社会建构、信息传递和协调机制的（Greif，1993、1994），并且对长期的制度演化具有非常重要的影响。而且大多数社会发展路径都被其过去所影响（Alston，1996），制度变革的动力学时常包括自始至终呈现的、事与愿违的结果，对历史的分析和理解也是非常重要的。何况我国正处于经济转轨时期，市场经济基础还比较薄弱，公共财政体制仍然需要进行进一步的改革和完善。因此，对教育财政进行制度的历史演进进行描述，将会显得更加重要。（一）中国古代的政府教育投入从奴隶社会开始，统治者已经在教育投入中扮演了重要的角色。虞舜时就已有了主管教育的官吏，中央称之为“司徒”，地方则有“瞽、啬夫”等（《左传·昭公十七年》）。到了夏代，有了正式的以教为主的官学，称为“校”，校的老师都是官吏，入学者都是贵族子弟。在某种意义上来说，这些官吏的俸食和官学的费用可以看作“政府”对教育的资助。商和西周也基本沿袭了这种制度，相比之下，在同时期的西方文明的发源地古希腊和古罗马，虽然同是奴隶社会，他们的学校却都是私立的（陶愚川，1985），而没有“政府”的成分。到了封建社会，帝王对教育资助的史载也不少，如早在魏晋时期，中国就有僧人到西域学习佛法，并已得到了当时皇室的某种支持（张惠芬、金忠明，2001）；众所周知的唐朝僧人玄奘于公元645年在西域学习佛法17年后回国，得到了唐太宗的赏识，并诏其将多部梵本于弘福寺翻译（张瑞璠等，1980）；等等。但封建时期“政府”对教育的资助和投入是当时中央集权的封建王室财政体制的一部分，各个朝代中央都有主管教育的行政机构。其中，官学和科举考试所需的费用在政府教育投入中最具有代表性。例如：始于隋代的科举考试制度，从产生到1905年废的这1300多年间，科考的费用一直由封建社会的中央政府承担。可以说，中国传统的教育体制是政教合一、官师合一的一种体制，由此决定了当时“政府教育投入体制”的特征集中表现为各级官学中的教师也是国家官吏，“国家财政”统一发给俸食。封建官学贯穿在整个封建历史之中，为封建帝王的专制统治培养了大量治国理政的人才。齐国的稷下学宫是战国时官学的代表，由齐国政府出资并由私家主持。中国学校系统的基本形成始于汉代，汉代学校分为官学和私学两类，官学又分为中央官学（太学）和地方官学（郡国学），这也是封建社会学校教育的基本模式（孙培青，1996）。在隋唐时期，官学费用的用途已有详细的记载，大致分为官员俸禄、日常支出费用、释奠祭孔活动的专门费用、基建费用等。到了宋代，为了培养更多的人才，官学得到了更大的发展，礼部之下设教育行政机构国子监管理中央官学，而地方设有专门的教育行政机构与官员，管理辖区中学校的状况和检查朝廷教育经费的使用情况（宋代之前地方的教育由州县行政长官兼管）。宋代以后的辽、金、元、明一直到清代初期基本上都沿袭了宋代以来的教育财政体制。（二）中国近代的政府教育投入状况中国近代教育发展不是传统教育自然发展的结果，而是在西方炮火的轰鸣中，由“战争防御性现代化建设”不自觉引发的，强烈的民族生存危机感是新式教育发展的动力，也由此带来了政府教育财政投入的变革。19世纪60年代，中国在内忧外患中以洋务运动为契机迈出了教育近代化的艰难步伐，翻译西文、派出留学考察、国立办学等是改变传统封建教育的首次尝试。为培养新式人才，从19世纪60年代至90年代这30年间，洋务派创办新式学堂二十六七所（陈学恂，2001）。但清政府的中央财政并没有直接负担起新式教育的责任，新式学堂的经费是由洋务大臣提供的。到1898年，户部才正式直接投资于京师大学堂，这是中央财政直接投资新式教育的开端（张德泽，1981）。甲午战争以后，由于国家财政主要用于应付赔款、军事和外交，财政经费有限，分级办学思想逐渐形成，即中央投资办大学，各省府办中学，各州县办小学，政府分级负担教育经费的模式也由此派生出来。在官方资助人才培养方面，清政府当时公派大批留学生到西欧、美国、日本学习先进的知识和技术。清末（1872年）的“幼童留美”是近代中国政府公派留美的开端，直至民国末年的数以万计的中国学生到美留学，其中产生了胡适、蒋梦麟、孙科等一大批著名的教育家和政治家。第一批由官方派往欧洲的留学生来自福州船政局及其附设的船政学堂，这些留欧学生成为了中国近代海军建设的中坚力量。1911年的辛亥革命结束了清王朝的统治，在接下来的北京政府时期，按分级办学的思想各级政府的教育职能已经有了明确的划分。财政部规定，国家预算册内所列的教育经费项目为：教育部本部经费、教育部直辖各校经费、教育部分设各机关费、教育部派遣留学生经费、补助经费和各省教育费六种。这时的中央教育费为“专门教育费”，只限于教育部直辖机关和国立学校使用（贾士毅，1917）。但北京政府期间，由于军阀连年混战，政府频繁易主，中央财政恶化，宪法对教育经费预算的规定根本得不到保障，日本财政专家长野郎认为在当时的情况下，中国的财政预算制度是名存实亡的（长野郎，1993）。自20世纪20年代后，教育经费独立运动兴起，这在一定程度上保障了教育经费，推动了教育的发展。从清末到民国末期，政府公派留学生遍及欧洲许多国家，为国家培养了大量有用人才，其中物理学家钱三强、何泽惠夫妇，数学家吴文俊，画家吴冠中（法国），地质学家李四光，物理学家彭恒武，冶金专家张沛霖，（英国）矿物工程专家余兴远（荷兰）等都为以后新中国的建设做出了突出的贡献（卫道治，1998）。国民政府时期，中央教育预算不完整的程度已减轻。但随着南京政府实力的逐步加强，要求中央政府加大承担教育责任的呼声不断提高，如：著名教育家杜佐周（1931）认为中国以三民主义建国，以三民主义施教，唯有国家才能负担起这个责任；周谷城（1931）认为教育是政治的一部分，建设国家实为改造教育的手段；等等。于是，国民政府于1936年公布了《中华民国宪法草案》，在教育章中规定中央和地方教育经费占各级预算的最低比例，中央为预算总额的15%，地方包括省、区及县、市为预算总额的30%（宋恩荣、章咸，1990），明确了各级政府的教育财政职责，在一定程度上保障了当时的教育投入（常道直，1934）。但到了1945年之后的内战期间，国内通货膨胀极为严重，教育体制和教育经费投入重新陷入到混乱之中。（三）中华人民共和国成立后政府教育投入及制度变迁新中国成立以来，政府非常重视教育和人才培养，1952～2002年政府教育支出规模增长了281.60倍，年平均递增率为13.40%。总的来说，除一些特殊年份外，政府教育财政支出的绝对规模基本上呈增长趋势（参见图1）。图1中数据显示，我国政府教育支出曾经出现两次绝对规模的明显下降，第一次政府教育支出规模呈明显下降是在1958年的大跃进时期和三年自然灾害时期，其中，1958年与1957年相比下降了9.42%，1961年与1960年相比下降了40.59%，1962又比1961年下降了19.64%。第二次绝对规模的下降是在“文化大革命”时期，如1967年比1966年下降了9.78%，1968年比1967年下降了3.43%，1969年又比1968年下降了1.70%。改革开放以来，尤其是随着“科教兴国战略”和“人才战略”的确立，我国政府不断加大对教育的投入力度，截至2002年底，国家财政用于教育的经费支出为3105.99亿元，占当年GDP的2.96％，为1952年的281.59倍、改革开放之初1978年的41.39倍。“文化大革命”以后，尤其是改革开放以后，政府教育支出规模扩大的趋势明显。应该说，政府教育支出绝对规模的增长趋势是社会发展过程中各种因素综合作用的结果。一方面，随着人口增长和社会进步，人们对教育的各种需求不断增长，对政府提供教育产品提出了新的要求；另一方面，经济社会的全面发展要求经济生活中不同层次、不同种类人才与之相适应，这同样要求一个合理的教育投入规模和体制与之相适应。因此，中华人民共和国成立以来，教育财政的体制变迁，主要是随着国家教育目标政策调整和由基本国情决定的政府财力的变化而变化的（廖楚晖，2004），概括起来说可以主要分为以下三个阶段。1.计划经济时期的教育财政体制（1949~1980）中华人民共和国成立后，我国实行了高度集中的计划经济体制，相应的也建立起了高度集中的财政体制。当时各项经费，包括教育经费都是由国家财政统一列支的。教育经费列入国家预算，实行统一领导，中央、省（直辖市、自治区）、市、县分级管理的体制。三级教育经费全部由政府负担,这种高度集中的教育财政体制是与当时高度集中的财政体制相吻合的，这对新中国成立伊始的百废待兴的局面，以及当时的经济发展起到了相当大的作用。但这种过分集中的教育财政管理体制，在一定程度上影响了地方教育发展的进程（孙国英等，2002）。2.中央和地方分级管理的教育财政体制（1980~1994）1980年，国家财政体制进行了重大改革，由过去中央政府统一管理国家全部收支的中央财政体制，变为中央和地方分级管理财政收支的新财政体制。与此相适应，教育财政支出也分别由中央和地方分担。基础教育的经费由地方政府分担和筹集，中央政府只给予少量专项补助；高等教育视学校的隶属关系由中央和地方财政分别负担。1986年4月正式实施的《中华人民共和国义务教育法》，把这一体制以法律的形式确立下来。但“地方负责，分级管理”的这种基础教育财政的管理方式中地方负的什么责任，不同级次政府管理权限如何划分，没有具体的说明，直到1992年2月出台的《义务教育法实施细则》才规定了，区、县以下政府负担大部分义务教育的经费，县级以上政府只承担义务教育经费不足时的补助责任（王善迈，2002）。3.以县为主的教育财政分级管理体制（1994年以后）1993年以后的教育财政体制是在吸收国外先进经验的基础上，结合我国自身的发展实际制定出来的。1993年2月13日，中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》（下文简称纲要）。在政府教育投入方面，《纲要》指出了各级政府、社会各方面和个人都要努力增加对教育的投入，确保教育事业的优先发展，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例要在本世纪末达到4％。在教育财政体制方面，《纲要》特别强调了各级财政支出中教育经费支出所占比例要有所提高，并要求各级政府要进一步完善城、乡教育费附加的征收办法，将这些款项主要用于九年义务教育，如有必要，地方政府还可根据当地教育发展的需要及当地的经济发展状况，开征用于其他类型和级别教育的附加费。这一新体制于1995年3月正式由《中华人民共和国教育法》以法律的形式确定下来。这种新的教育投资体制的主要内容可以概括为：以各级财政拨款为主，以依法征收教育费附加，发展校办企业以增加校办产业收入对学校财政的支持，鼓励社会集资捐资，实行成本补偿，合理收取学杂费等多种渠道筹资为辅的体制。1999年开始，我国政府在继续完善教育管理体制，加大政府教育投入的基础上，实行农村基础教育由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。一年以后，探索建立规范的农村税费制度和从根本上减轻农民负担的办法，开始进行农村税费改革的试点工作。该项改革取消了按农民人均纯收入一定比例征收的各种教育税（费）、基金、筹（集）资的农村教育筹资制度。在高等教育财政体制方面，近些年来，政府一直鼓励中央各部门的院校与地方政府共建。按照1998年第八届全国人大提出的政府机构改革的新构想。一些中央部、委被撤销建制。其原属高等院校，除少数划归教育部领导外，多数下放地方或实行中央与地方共建，以地方为主的管理体制。这些学校的经费来源短期内基本不变，仍由中央财政支付，地方政府也要相应给予资助。这是中国高等教育财政体制的一个新变化。（四）简要评论上述政府教育投入及制度演变情况可以看出，无论是奴隶社会还是封建帝王时期，“政府教育资源”都掌握在少数帝王和贵族的手中。以“家计财政”张馨等