检察人员分类管理的法理探讨与构架设想

1检察人员分类管理的法理探讨与构架设想①内容摘要：检察人员分类管理研究在促进检察人员可持续发展、实现检察权的职能以及保障法律有效实施方面具有重要的现实意义。本文首先从检察人员分类管理的概念、检察队伍管理的现状和弊端、分类管理的优势所在等几个方面对检察人员分类管理问题进行了概述；然后，根据检察人员分类管理的法理基础和现实需要尝试在保持检察权为独立司法权的基础上，建立检察人员分类管理的基本架构。关键词：检察人员；分类管理；基本构架Abstract：Thestudyofclassifiedmanagementofprocuratorshasanimportantroleinpromotingsustaineddevelopment,bringingaboutprocuratorialfunctionandsecuringtheimplementationoflaw.Thepaperbeginswiththeconceptofclassifiedmanagement,reviewofthecurrentconditionanddisadvantagesofprocuratorialstaffmanagement,thefore-questionsandadvantagesofclassifiedmanagement.Thensetsupthefundamentalstructureofclassifiedmanagementofprocuratorsaccordingtothejurisdictionandpracticaldemands.Keywords：procurator,classifiedmanagement,thefundamentalstructure一、检察官分类管理的概念检察人员分类管理，是指根据检察机关内部各职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件的不同，将职位划分为不同的类别和层次，对不同职位所承担的工作任务、职责权限、名称与数量、员额比例以及任职资格条件作出明确规定，制定岗位职务规范，并依①2此进行人员选拔、考核、培训、升降、奖惩、确定工资待遇等的管理活动，以达到人岗匹配、人事相宜，实现人力资源有效整合、内部活力充分激发和工作优质高效的目标，完成检察机关所承担的使命与任务。①按照最高人民检察院《2004-2008年全国检察人才队伍建设规划》的要求，检察人员分类管理的总体目标应是“把检察机关建成人员分类科学合理，各类人员数量配比适当，人力资源开发和使用有效，各类人员的招录、任用、培训、考核、工资福利、退休、辞退等管理规定、办法、制度健全，符合司法属性和检察工作规律、特点，达到人尽其才，才尽其用，检察人员的主动性、积极性、创造性自觉激发，形成检察官队伍职业化，检察干部人事制度充满活力，检察工作高效高质，确保在全社会实现公平和正义的目的。”二、检察队伍管理的现状和弊端（一）多元性的管理主体制约检察职权行使中国检察制度本就具有非本土性和法律移植特质，再结合我国上层建筑的变迁，我国检察人员管理主体凸显出多元性特征。在管理的外部关系上，地方党委、人大以及同级组织部、人事局、编办都对检察人事工作拥有一定的决定权、管理权；在管理的内部关系上,上级检察机关以及本级检察院检察长、副检察长、部门领导、政工部门都对检察人员的经济待遇和政治前途有影响；普通的检察干警也通过缺少量化标准的民主推荐、民主测评等环节对检察人员的职位安排、职①参见深圳市人民检察院，《关于检察人员分类管理改革的研究报告》。3级晋升发挥一定的作用。“多元化管理有利于地方党组织对检察机关的监管，有利于相关部门根据地方财力合理控制检察机关的财政消耗，有利于保证检察机关行政领导对各项检察工作的监控、调度。”①但从司法规律的角度分析,这种管理方式不符合检察权权力性质的内在要求:（1）管理主体多元性导致检察人事决定权地方化，不利于维护检察机关独立性质的内在要求。（2）管理主体多元性导致检察人事决定权行政化，不利于遵循检察机关司法裁判的规律要求。（3)管理主体多元性导致检察人事决定权消解化，不利于推崇检察机关职业特立的信仰要求。（二）无区分的管理方式阻碍检察官职业树立中国检察制度的横向趋同和上下对口特点结合我国管理体制的时滞，我国检察人员管理方式表现出非区分性特征。突出表现为：（1）检察人员横向类别划分不科学。哪些职位是行使检察权的职位，即检察官职位，无统一的质和量的标准。导致各类检察人员混岗现象突出、员额比例失控，检察官数量膨胀，书记员、司法警察数量相对萎缩。（2）检察人员纵向层次划分不合理。套用国家行政机关职务层次划分检察官的职级，职务的纵向划分与职能的纵向分解不同构、不同一，高职级职数配备不合理，级别的管理功能弱化。不同层级、不同岗位上无区分的管理可以减少管理成本,可以避免区别对待可能带来的利益冲突等种种矛盾,但从人本认同的角度分析，这种管理方式不符合人性激励理论的内在要求:（1）无区分的管理方式导致检察人员人文①参见农中校，《检察人事管理制度的反思及职业化重构》，《学术论坛》，2008年，第2期。4关怀需要的无法满足，不利于维护检察人员人格尊重需要的内在要求。（2）无区分的管理方式导致检察人员职业追求的目标淡化，不利于维护检察人员崇尚职业的内在要求。（3)无区分的管理方式导致检察人员执业回报需要的普遍趋同，不利于维护检察人员职业意识的树立。（三）双轨性的管理体制的束缚检察素养形成中国政治体制的历史转型和泛行政化特点结合我国事权、财权的偏离，我国检察人员管理方式体现双轨性特征。一方面，《人民检察院组织法》《中华人民共和国检察官法》规定检察机关设检察长、检察员、助理检察员、书记员等法律职称,将检察官的级别分为十二级，并明确检察官的任职条件、晋升、奖惩、培训、权利义务等方面的内容，检察人员具备法律职称才具有从事相应检察业务的资格，并无行政职务的规定；另一方面，检察院内又套用了行政管理模式框架下的行政职务级别，厅长、局长、处长、科长在录用、任命、待遇、晋升、惩戒、退休等几乎所有的管理环节，检察机关与行政机关的人事制度几无区别。这样虽降低了各种管理成本，表面理顺了各种管理关系。但从职业规范的角度分析，这种管理体制不符合职业内化理论的内在要求，导致检察职业人力资源配置的非集约化，检察职业技能提升、培育的非专业化，检察职业意识养成、升华的非内生化，不利于坚持检察职业的可持续、精英化、人格化发展的内在要求。三、检察人员分类管理的优势所在（一）分类管理是回归检察人员法律职业属性的需要。5“法律家一直被人们期望对实现法律的目标起关键作用，如建立正义，最大限度地协调自由与和平、秩序，满足人们的需要和欲望，解决和防止纠纷，以及别种迫使人的行为与社会目标相一致的方法。”①“法律专业人员负有塑造法律制度的结构与类型的使命，并在很大程度上确定法律运作于其中的一般趋势。”②法律正义价值是需要法律职业阶层通过其法律职业特征实现并彰显的。而法律职业应具有以下特征：（1）法律职业或法律家的专业技能以系统的法学理论或深厚的法律学识为基础，运用独特的法律术语进行概念、判断和推理，以区别于仅满足于实用技巧的工匠型专家(specialist)。（2）法律职业内部传承着职业伦理，从而维系着这个团体的社会地位和声誉。加入法律职业必将受到认真考察，获得许可证，形成某种具有资格认定、纪律惩戒、身份保障等一整套规章制度的自治性团体，具有相当大的自主性或自治性，以此区别一般职业(occupation)。（3）法律职群体拥有一套独特的思维方式，法律家习惯运用程序进行思考，注重程序正义甚于实质正义，一切依形式事实判断是非，他们对案件的推理严格按照“三段论”的模式，态度趋于保守（conservative）。（4）法律职业群体遵从一套独特的价值体系和法律理念，主张法律面前人人平等，坚决维护人权和公民的合法权益，奉行为公众服务的宗旨，其活动有别于追逐私利的营业(business)。（5）法律职业群体拥有独特的职业精神，并形成其一切依法办事的卫道精神（theCommonsenseonlegal）。职①SeeRobert﹒H﹒Aronson&Donald﹒T﹒weckstein,ProfessionalResponsibility,WestPublishingCo.1982,p3.转引自孙谦，《检察官制度刍议》，《法学评论》，2001年，第1期。②参见埃尔曼著,贺卫方、高鸿钧译，《比较法律文化》，三联书店1990年版,第104-105页。转引自孙谦，《检察官制度刍议》，《法学评论》，2001年，第1期。6业法律家的典型是律师、法官和检察官。①这是以检察官为核心构建检察人员分类管理对于检察职业重塑的价值依据所在。检察权的司法性体现在司法活动直接性和亲历性，检察权的行使以适用法律为目的，需要检察官的独立判断和决定。检察官办理案件要经历“获得案件事实——择取法律规范——解释法律规范——对法律规范与案件事实的价值和逻辑关系进行内心确信——形成决断”的思维过程，具有较强的专业特性，要作出准确的思维和判断，客观上要求检察官以直接性和亲历性为基础。代表国家独立行使检察权并独立承担法律责任是检察官职业的内在规定性。②根据我国法律规定，检察机关在国家体制中是独立的，并且独立行使检察权，其地位与法院相等。因此，对检察人员分类管理具有回归检察职业专业化的优势。（二）分类管理是回归检察人员法律专业属性的需要。上层建筑是为经济基础服务的，因此法律也应以最大限度地增加社会财富为目的，制度的运行不仅仅是为了实现社会正义，还要促进效率的最优化。追求效率价值同时也是正义价值自身所含的要求：正义和效率在多数情况下是彼此含摄的。正如波斯纳指出：“正义的第二种含义——也许是最普通的含义——是效率。只要稍加反思，我们就会毫不惊奇地发现：在一个资源稀缺的世界里，浪费是一种不道德的行为。”③任何社会长期低效率的背后必然是正义自身的丧失和破坏，因为，一个社会无论多么公正，如果没有效率，必然导致社会集①参见黎枫《职业化背景下的检察人员分类管理》，《江苏广播电视大学学报》，2008年，第2期。②参见张河洁，《检察官管理体制改革的理论与实践》，《国家检察官学院学报》，2008年，第3期。③参见理查德•A•波斯纳，《法律的经济分析》，转引自林娜，对“效率价值优先”的论证，《法制与社会》,2007年第11期。7体的贫困，那么也谈不上存在什么公正，即使有这种公正，也是社会和人们所不取的。法律效率的实现过程也就是法之正义目标实现的过程，法律效率体现的过程就是法律正义外化的过程。当代法律的效率价值和公正价值的统一还表现在法律在追求公正价值时，同时也在实现着效率目标，并且把法律效率作为公正价值目标必要的补充。公正是法追求的永恒价值，但法之公正目标在不同时代又需要以一定具体中介来度量，迟到的正义非正义，在现代法律价值体系中，法的效率价值越来越被用来确证法律制度的公正度。如果我们脱离法的效率价值来谈论其公正性至多只是一种柏拉图式的理想主义和康德式的先验范畴。检察人员分类管理制度为检察人员回归法律专业属性提供了制度保障，可以使检察官从事务性工作中解脱出来，在法律专业领域走精英化道路。事务性工作的分离和专业知识的完善都可以提高法律实施在检察领域的效率。四、检察人员分类管理的理论前置与构架设想（一）检察人员分类管理的理论前置对检察人员分类管理问题的研究不是孤立进行的，需要将其置于检察机关系统意义上的组织体系、内设机构与检察人员的三元结构中考察。检察组织体系是检察权运行的制度载体和依托，它解决的是检察权在国家权力构造中的地位问题，进而决定中国检察权的权力禀赋。检察内设机构是检察机关职能在内部的分解与权力在内部的析分问题。从检察内设机构与检察官的关系而言，内设机构不能够完全代表或取代检察官。检察权成为贯穿三者的一条主线，对检察人员分类8管理的研究必然是要以检察权性质界定为前提的。检察权在中国现行立法权力分配结构中的性质、地位和权重，决定了检察内设机构的、合法、有序和检察人员的法律职业的回归。对