流浪乞讨人员救助专题研究

专题研究之——流浪乞讨人员的社会就助一、城市乞讨人员的基本现状城市生活无着的流浪乞讨人员是城市中一个特殊的困难群体，他们居无定所，靠沿街乞讨的方式获取钱物来生存。流浪乞讨现象逐渐成为社会各界普遍关注的一大焦点问题。此外，随着经济的迅猛发展，市民生活水平的逐步提高，市民对居住环境的要求越来越高，因此加大改善城市环境力度，现在已被正式提上日程。然而近两年，在城市周边随处可见流浪乞讨人员的身影，据了解这些流浪乞讨人员多半属于职业乞讨人员，多聚集在闹市区。多半是由一位大人带着一、两个未成年人沿街乞讨，大人乞讨未果，一般会另寻目标；未成年人一般会使用“抱腿拉衣术”，而路人也不好意思拒绝，都会丢下几角钱以此摆脱纠缠，而这无形中助长了乞讨人员的“气焰”。大部分流浪乞讨人员乞讨的原因主要是本人好逸恶劳或本人患精神病被家庭遗弃，随着城市乞讨人员的增加,乞讨已向职业化方向发展,这些职业乞讨人员一般是通过骗取社会慈善人士的爱心，达到使自己富裕的目的。乞讨方式和乞讨行为纷繁复杂且有违法犯罪的倾向,造成了一定的社会危害。因此，我们总结在新环境下流浪乞讨人员有3种，（1）家庭确实遇到前所未有的困难，找政府救济有限，无法解决问题，却自身可能还有疾病无法工作；（2）不想工作，乞讨收入很高，所以把乞讨当成自己的一种工作；（3）有组织的乞讨行为，这些人大多是被个别人组织来到城市乞讨，并根据他们的收入给予一定报酬。二、目前对流浪乞讨人员进行救助的主要做法1、《救助管理办法》的出台及其重大突破（1）．立法宗旨发生转变，由“收容强制”变为“救助自愿”新办法取消了强制功能，把救助完全变成了一种自愿行为，实行来去自由的开放式管理。任何人不得强制流浪乞讨人员到救助站接受救助，而符合救助条件的被救助对象如果自愿寻求救助，则救助站应提供及时的救助。同时，受助人员也可以自愿放弃救助，告知救助站后即可离站，救助站不得限制。救助管理站成为新制度的主要执行机关，自愿救助代替了强制性收容遣送，体现了社会进步和人文关怀。（2）．救助对象发生转变，从原来的“没有明确界定对象范围”严格界定为“城市中生活无着的流浪乞讨人员”（3）．经费渠道发生转变，从“可以适当收费”转变为“完全列入财政预算”县级以上政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，救助站作为全额拨款的事业单位，救助工作所需经费列入财政预算予以保障。除政府财政投入外，新办法以立法方式支持各种社会组织和个人救助流浪乞讨人员，表明国家希望今后救助工作能走向社会化。（4）．管治方向发生转变，从“管民为主”转向“管官为主”新办法加强了对救助站监督，减弱了被救助人员的义务并更加注意对他们的权益保护，体现为“管官为主”。新办法严格规定救助站工作人员的职责，违反职责要承担相应责任，非常有助于树立人文关怀和福利关怀的崭新形象。如救助站应根据受助人员的需要提供食物、住处等五项救助，并强调应当按性别分室住宿，女性受助人员应当由女性工作人员管理。2、对城市乞讨行为的治理是一个系统工程,需要政府和社会各方面的团结协作以及市民的积极参与。根据《城市无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》第五条：公安、交通、民政、城管等行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其残疾人、未成年人、老年人和行动不便的人员应当引导护送到救助站。3、城管执法人员在对流浪乞讨人员进行救助管理基本做法是：执法人员在执法工作中，首先对发现的生活无着落的流浪乞讨人员进行询问，如：年龄、家庭住址，以及到此地进行流浪乞讨的原因等，对其进行劝离（危重病人除外），并告知其向救助管理站救助，同时告知流浪乞讨人员管理办公室。对每一位流浪乞讨人员，管理办公室都要逐一详细登记，并拍照存档，实施档案式管理。若乞讨人员拒不离开，管理办公室就将这些人送往市救助站，并协同救助站的工作人员以及受救助者所在地的民政部门对其实施救助。对于有劳动能力的，管理办公室的工作人员帮助其回家，并恢复生产生活；对于那些老弱病残，则联系当地政府对其进行收容。4、管理办公室在实施救助过程中，如果发现流浪街头的危重病人（含被遗弃的婴儿、病中的残疾儿童、有明显特征的精神病人及需要住院治疗的传染病人），则现场拨打120。待急救人员赶到后，记录时间、地点和车牌后，由120将被救助人员送往定点救治医院。三、目前流浪乞讨人员救助所遇到的困难——以杭州市为例（一）杭州市流浪乞讨人员救助工作基本情况面对从收容遣送到救助管理巨大跨越带来的挑战，杭州市救助管理工作实现了平稳过渡，救助工作取得了阶段性成果。首先，对救助管理的基础设施进行了大规模更新改造。救助管理站拆除了原遣送站的各种隔离栅栏和铁门铁窗，并增添了食宿、卫生、娱乐等设备设施，为救助管理工作营造了宽松舒适的环境。其次，抓好转制工作。救助管理站要实现自身职能转变，前提是全体工作人员尽快实现思想观念的转变，能适应新制度的要求。救助管理站通过组织学习培训、加强管理等方法，使干部职工迅速掌握了救助管理工作的原则、内容和方式方法，增强了服务意识和救助思想，实现了思想观念、管理方式、工作方法的大转变，为今后实行人性化、亲情化服务，保障受助人员的基本生活奠定了基础。再次，建立和完善各项管理制度。救助管理站制定了一系列工作制度和工作程序，逐步健全并使用救助管理信息系统，深入推进救助管理规范化建设，更好地为流浪乞讨人员提供自愿和无偿救助。（二）杭州市救助管理工作取得的成效及其主要经验多年来，杭州市救助站在市委、市政府的支持关怀下，在市民政局的正确领导下，不断创新思维，创新方法，以开展“创新争先金点子”实践活动为抓手，在为流浪乞讨人员谋利上实现新突破，取得了显著成效。六年来杭州市共计救助72000多位流浪乞讨等弱势群体顺利回归主流社会。截至08年底，救治各类病人近2000人，其中挽救了400余位各类危重病人生命；先后帮助1500多位特殊对象查找到家人，其中有失散16年的老人，有下葬立碑的精神病患者，有“死亡”30年的老太等等；成功护送1300余位特殊对象顺利回归家庭和社会。仅就2008年1至8月来说，对16周岁以下的未成年人、痴呆傻、精神病等近900位实行了保护性救助；对老年人、残疾人、孕妇等1100位实行了帮扶性救助；对寻亲不遇、打工无着、被偷骗盗、上访等有临时困难的6600位提供了一般性、常规性救助。救助管理站帮助33人申请安置；帮助400多位重新与家人团聚；帮助260多位生活不能自理者做好24小时全天候生活照顾和护理工作。新制度实施六年来，杭州市通过创新观念，拓宽工作思路，有效整合社会资源，取得了明显成效，但也遇到了救助制度不健全、部门协调不畅通、职业流浪乞讨人员不接受救助、特殊对象核实难、护送当地不配合等困难和问题。这些问题阻碍着救助管理工作的发展，需引起高度重视，认真加以解决。(三)杭州市开展救助工作中遇到的难题及原因剖析1．救助制度不健全（1）救助对象标准操作性不强，限定范围与实际有偏差救助管理制度规定的救助对象是生活无着的城市流浪乞讨人员。民政部制定的《实施细则》第2条规定“城市生活无着的流浪乞讨人员”需要同时满足4个条件：自身无力解决食宿；无亲友投靠；不享受城市最低生活保障或者农村五保供养；正在城市流浪乞讨度日。而访谈中了解到，这4个条件在实际中根本无法操作。对求助人员“自身无力解决食宿”、“无亲友可以投靠”的判断，只能靠简单的观察和听求助人自述。就算他们身上装着钱包、带着现金甚至存折，工作人员因为没有权力检查也只好把他们视作无力解决吃住。有无亲友可以投靠，也是依靠求助人本人叙述的，如果他本人不肯说，即使他们有可以去寻求帮助的亲戚朋友在杭州打工或者做生意，救助站也就无从知晓。“不享受城市最低生活保障或者农村五保供养”这一条也无法实施。有些痴呆傻等特殊人群，无法提供自己的身份信息，也就无法了解是否可享有以上待遇，但救助站也不能因为无法判断而将他们拒之门外。“正在城市流浪乞讨度日”的标准也不易操作。在现实中，很多人会因为各种情况暂时陷入困境，例如出门打工找不到工作而囊中羞涩，到其他城市旅游钱包被偷、投奔亲戚途中遇骗后身无分文等等。这些人突然遇到困难需要得到帮助，但不一定会丢下脸面上街乞讨。如果这类人员前来求助时，救助站遵循规章制度不给予救助，则过了几天这些人很可能就真的陷入沿街乞讨的窘境。（2）救治、安置特殊人群的可持续性不高按照《实施细则》第9条规定：有关受助人员在站内突发急病的，救助站应当及时送医院治疗。但实际工作中一些救助站救助工作难以开展，原因在于治疗“危重病人”和精神病人产生高额医疗费用，救助工作资金压力巨大难以为继。个别受助人员来站前就患有慢性病、传染病、甚至是绝症，冲着治病目的而前来求助，入站时隐瞒病情，又拒不提供个人真实情况，入站后病情出现恶化，作为救助站只有先送他们到医院治疗。这些病都需要住院治疗，即使是维持病情稳定也需要一笔很大的经费支出。按照规定，病卧街头或流落街头的危重病人和精神病人都不符合自愿救助范围，但实际上这是一个无法回避的现实问题。杭州市基于维护社会稳定和城市秩序的需要，对这部分人承担了主动救治的责任，但救助后一般不对外宣传。从访谈中得知，救助站这么做的原因在于，担心宣传后会形成“锅底效应”，外地把病人送过来。另外，精神病人的救助管理一直是救助工作中的难题，一些救助站内突发精神病造成其他受助人和工作人员伤害的例子很多，对精神病人什么情况下可以使用强制性措施、采用什么样的强制措施在新制度中都没有明确，缺乏指导性和可操作性。此外，根据《实施细则》第17条规定，救助期满受助人员应当离开救助站，但实际工作中，发生过受助人死活都不愿离站的情况。如何终止救助？又不可能强行推出或丢出救助站。还有个别求助人员会重复到救助站求助，而《救助管理办法》中对于提供救助的次数并无明确可执行的依据，导致救助站开展工作难度很大。所以说这两点上救助制度也不具备可操作性。（3）与相关制度的衔接配套不够新制度作为一项临时救助制度，对于帮助解决受助人员暂时的生活困难可以发挥作用，但要帮助受助人真正摆脱困境，则需要依托其他制度的支撑，从实践中来看，尚存在与相关制度衔接配套不够的问题。对于一些真正长期流浪乞讨、生活无着的人来说，救助站的临时救助不能持续地解决问题，送回原住所或原单位更不能解决问题，因为他们本来就是在当地无法谋生而流动出来的。正因为无法解决根本生计，这部分人宁愿风餐露宿也不愿意前往救助站求助。对一些危重病人、精神病人和流浪儿童而言，他们需要长期的住养式福利照顾，而救助站对这些需求根本无法做到。当前来看，由于得不到相关制度的帮助，受助人生活困难的根本问题难以解决，许多人为求生计重新走上外出流浪乞讨的道路。归根结底，新型救助管理制度救急救难但不救穷，与某些制度之间很难配套衔接，削弱了救助制度的实施效果。2．职业乞讨问题难以解决杭州作为东部沿海经济发达城市，也是职业乞丐流入的首选地区。他们以乞讨为职业，想方设法利用各种手段博取同情，借机乞讨钱财。因乞讨“收入还不低”，他们情愿露宿街头，多不愿意接受救助，更不愿意返回原籍。据调查显示，杭州市的职业乞丐有很大一部分来自安徽、河南、贵州等经济欠发达地区，这些地区的部分农村有集体结伙外出乞讨的传统陋习。因此，面对职业乞讨，救助管理部门陷入无法管、又不能不管的尴尬局面。3．部门间协调不够畅通流浪乞讨人员的救助管理工作，不应该是哪一个部门的事情，它需要民政、公安、城管、交通、卫生等职能部门联动互补、相互配合。如果各部门协调配合不好，工作中互相推诿踢皮球，急需救治的流浪乞讨病人极可能延误治疗，长沙市救助站门前死亡的流浪汉便是前车之鉴。4．未成年流浪儿童救助保护难城市中的流浪乞讨人员很复杂，有些未成年人的流浪乞讨儿并不是真正愿意乞讨，他们受人拐卖、利诱、控制、胁迫，甚至为博取同情受到人为致残，成为不法分子挣钱的工具。流浪儿童作为无民事行为能力或限制民事行为能力的人，是救助工作由“强制”改为“自愿”后必须面对的特殊群体。未成年人救助保护难点主要集中在以下几方面：一是没有行之有效的解救办法。新办法废止了以往的强制收容，对那些受人控制、