乡镇领导职业发展的实证分析

乡镇领导职业发展的实证分析林挺进作者简介：林挺进（1976-），男，浙江台州人，复旦大学公共行政系教师，香港大学博士，哈佛大学费正清中国研究中心富布赖特学者（2007-2008），新加坡国立大学东亚研究所访问研究员（2008-2009），【摘要】在考察有关官员职业发展的四个基本模型（即政绩模型、派系模型、地方主义模型以及“干部四化”模型）的基础上，本研究通过描述乡镇领导人的人格特征以及所在乡镇的经济、税收、人口总量及其发展速度等客观因素，来分析在乡镇领导人的职业发展中有哪些因素发挥了显著作用，进而考察政绩模型对于乡镇领导人职业发展的解释能力。经验数据显示，政绩模型对于乡镇领导人的职业发展具有一定的解释，其中“税收”相对“经济总量”而言是一个更能显著影响乡镇领导职业发展的变量。与此同时，领导人的学历、现任职务、年龄等方面的因素在领导人的职业发展中提供了较强的解释力，显示了“干部四化”模型在现实中的解释力。【关键词】政绩模型；职业发展；经济绩效；领导人；乡镇一、研究现状众所周知，“乡”、“镇”在整个中国的政治架构中具有举足轻重的地位，它是中国最底层的政权组织，直接面对公众开展工作，它是党中央、国务院以及其他各级党委、政府有关政策的最终执行者，比如计划生育政策、国家税收政策，等等。在这个过程中，民众对于乡镇政府的认知与评价，明显地影响了他们对于整个政府体系的评价。因此，乡镇党委及政府在农村社会实际上具有主导性地位，比如，为政治学者所津津乐道的“村民自治”中核心的步骤，村民委员会主任候选人名单的提出往往是在乡镇党委的领导下由村党支部完成的，而同时，乡镇党委对于村党支部书记及其组成人员拥有绝对的决定权。①因此，乡镇领导人在中国基层政治、基层社会中也有着非常重要的作用。一方面他们是中央、省、市、县等上级党委、政府政策具体实施的组织者，他们的工作直接关系着上级机关政策的有效性问题。比如有些学者分析认为，中国农村社会的“村民自治”在基层的实施状况在很大程度上和乡镇领导人对于政策的支持与否相关联。而且更加明确的结论是当上级的政策与领导者个人政治前途发生矛盾的时候，官员更加关心的是自己职业发展问题，而不是上级（比如民政部）政策。②另一方面，在乡镇政治结构当中乃至在整个中国乡村政治当中，乡镇领导人是起决定性作用的。那么，有一个很有意义的问题值得我们深入思考，既然他们可以为了个人职业发展的问题而有意识地规避某些政策，或者是消极地执行某些政策，即所谓的“上有政策、下有对策”，那么，是否就可以认为“有关政策的落实与否”与他们的个人职业发展之间没有关系？或者，上级的哪一项政策之落实才会对其职业发展产生影响、程度又是如何呢？此外，还有没有其他的因素对他们的职业发展产生足够大的影响力呢？而且从经验上看，在单一制的中国，这些基层管理者是被县（市）党政机构所任命的，他们在仕途上的职业发展依赖于他们的上级党政机关及其领导人。③尽管如此，但国内外针对中国乡镇及其领导人的研究，特别是经验研究则相对缺乏。这可能是因为政治学研究一些众所周知的原因，诚如戴维·伊斯顿在评论上世纪50年代美国政治学研究发展时所指出的，“政治学所以未能越出它的限度，其中存在着一个较为深刻的社会原因。原因在于政治研究工作接近那些决定社会政策的社会势力……社会上地位牢固的权力集团紧紧地掌握着物质和精神财富的某种分配形式，因此他们有特殊理由厌恶这种刺探他们的社会地位和活动的性质与根源的行为。”[1](P46)在目前众多有关中国基层民主或农村政治改革的研究当中，对乡镇一级政权深入研究比较少，尤其是近几年由于“村民自治”在中国农村社会的全面推开，村级领导人的选举问题就成了中国基层政治研究的一个热点，而真正作为“政府”意义上的乡镇政府政治则很大程度上被人们给疏忽了，而这又是与乡镇政府在中国基层社会当中的主导性地位是十分不相称的。当然，正是笔者所谓的“乡镇”政府现实当中的主导性地位，一些学者在研究村民自治的过程中不得不考虑到其中与乡、镇政府的政治互动关系，尤其是乡镇党委、政府在村民委员会选举中对于候选人产生的关键性影响力，以及由这股由下而上的民主力量所带来的几个个别地区的乡、镇长的直接选举，成了不少学者关注的重要议题。④但这毕竟只是一种附带性的、而非专门的研究。由于研究技术、研究方法方面的局限性，对于乡、镇党政领导人的定量研究十分少见。在国内，由于社会科学规范分析的优势，几乎很少有学者用实证的方法，特别是其中的量化方法去研究政治学问题，而且这种方法也很难得到一些学者的认同。⑤笔者所能够读到的有关乡镇政治的研究也往往只停留在从政府管理的角度出发，对乡镇政府管理进行一般性的规范描述，比如，赵辰昕[2]著的《乡政府管理：江南乡调查》与张全在[3]、贺晨合著的《镇政府管理：建昌镇调查》。虽然其中会涉及对于乡镇领导人的研究，但是往往都是程式化地停留在文本或制度研究，仅仅描述有关政策法规中如何规定乡镇领导人的选拔任用基本条件，[4]而对于实际操作层面到底应用了哪些指标，则不得而知。而且，有关组织在操作层面上用来考核干部之职业发展的指标与影响干部职业发展的实际因素本身很可能还是有差距的，所以，现存研究对于该问题的深入程度是十分有限的。而且，这些研究往往是将“乡镇政府”本身作为他们的研究单位，而没有将“乡镇领导人”作为研究单位，所以只能够从制度的角度进行一些描述性规范性分析。因而，笔者认为在中国目前社会科学科学化程度十分落后的情况下，有必要将这种定量研究的方法更多地应用到政治科学的研究当中来。二、乡镇领导职业发展的分析模型⑥从已有的研究来看，有关中国地方领导人职业发展的理论讨论，主要集中在以下几个方面：（一）政绩模型（performancemodel）Bo关于政绩与中国省级领导人职业发展的研究，就是具体应用“政绩模型”（performancemodel）来研究政府官员职业发展问题的很好例子，该模型的一个基本假设（hypothesis）就是：若一个省经济发展好，则该省领导得到提升的可能性大；若一个省上缴国家税收多，则省领导得到提升的可能性大。他的研究范围从1949年至1998年，分为文革前（1949－1966年）、文革期间（1967－1977年）、改革开放以来（1978-1998年）三个时期，研究的核心为“职业发展”问题（politicalmobility），具体包括：提升，包括调升；降职，包括被开除；调动，主要指平调；退休以及停留原职。其研究对象主要是省、自治区和直辖市的领导人，包括四类：省委书记（即文革时“第一书记”），省委副书记（即文革时“第二书记”以下），省长（包括自治区主席、直辖市市长和文革时的革命委员会主任），副省长（包括自治区副主席、直辖市副市长和文革时的革命委员会副主任）。但是，并不包括省人大、省政协和省军区的领导。当然，Bo的研究结论显然证明了政绩模型在省级领导人职业发展当中发挥相当的作用。具体说来，Bo运用了经济增长率（包括省增长率与在任期间平均增长率）与向中央上缴税收（包括省缴税与在任期间平均上缴税）两个自变量，因此有两个模式，第一模式是“对比”，即用原职不动和提升、降职比较，发现政绩越好更可能留任；第二模式研究显示：经济增长率与提升无关，但上缴税越多越能提升。所以，结论就是：中央关注的是上缴税收而不是单纯的经济增长率。上缴税收越多越能提升，少交税则更可能被降职。[5]但是，Bo的上述结论在其他的研究中受到了一定程度的挑战。Landry针对城市领导人的研究发现城市领导人的职业发展与该城市经济绩效很好的相关性。笔者前期的研究虽然发现了中国地级市市长职业发展与经济绩效的相关性，但更重要的是该研究还发现，职业发展态势良好的市长更有可能被安排去做经济发展状况好的城市去做市长，也就是说地方（城市）经济绩效只不过是领导职业发展过程中的一个“助推器”。[6]不过，从许多评论性的文章来看，很多中国的评论家都比较认同“经济绩效促进官员职业发展”这样一个解释逻辑。那么，关键的问题是在当前中国政治现实当中，政绩是否在直觉或经验上成为官员职业发展的一个必备条件呢？笔者试图引用几段文字材料来说明这样的结论：在人们日常的感觉中，这样的经验是存在的。秦晖曾经这样评论到：“王怀忠与利辛的那些官员名义上都是靠‘政绩’升官的。什么是政绩呢？大致有‘点’与‘面’两方面。‘面’上的政绩不能靠举例，要有宏观数字作依据，于是就有了‘官出数字，数字出官’。王怀忠在这方面可谓轻车熟路，乡企产值‘一年翻番’就是一例。‘点’上的政绩则靠某些‘先进典型’，而这些样板作为政治资本必须‘产权明晰’：它们是‘某某首长抓的点’。于是就有了‘官造典型，典型出经验，经验出官’。”[7]无独有偶，还有人曾经这样评论地方官员，“官员们渴望升迁，这本来无可厚非。但关键的是靠什么升迁职业发展？在以经济建设为中心的今天，‘经济业绩的大小’往往就代表着政绩的多少。而经济业绩的衡量，往往是一些抽象的数字，比如经济增长速度、利税指标、效益指标等等，这些东西强制性‘卡住’了多数官员们的升迁职业发展之路。为此，受权力、名位、利益驱动的行政官员们，往往就迫不及待地插手企业的内部经营，越俎代庖，企图以行政手段来促使经济的腾飞。结果……”[8]此外，还有一位经济学者在分析中国财经问题时也指出，“任何一个政府，如果把衡量官员职业发展的政绩与经济发展速度联结起来，那么经济发展的质量便要打问号了。不切实际地人为追求，必然带来太多的浪费，太多的损失，太多的失误。这样的一个经济其质量怎么能好得了？因此，解决中国经济问题的根本办法在政治指导思想，而政治指导思想只能来自科学的政治体系。”[9]如果忽略上述时评的具体情景，我们就不难发现，上述讨论中都暗含了这样一个前提假设：在中国地方政治当中，政府官员的职业发展与经济绩效有着很好的相关性。可见，从实践层面来看，政绩与官员的职业发展至少在名义上是有紧密的关联性的。而且，就目前来看，那些被查处的腐败官员在他们职业发展的路途上都曾经借助于所谓的各种各样的“政绩工程”。所以，从直觉层面上看，似乎大家认同了这种经济绩效的解释逻辑。而且这种以经济绩效为主导的政绩模型在政策逻辑上也是符合中国共产党所提出的“以经济建设为中心”之治国方略，或者说在当前中国，经济绩效是可以比较容易地转化为领导人之政治优势的。（二）派系模型（factionalismmodel）这个理论在国外以及台湾地区一度比较流行。其最早的代表人物是加州伯克利大学的JorgenDomes，他把中国政治的派系分为两类：（1）“结构性”派系（structuralfactions），即指这些人在生活上有共同经历，比如是同学、同乡或同行；（2）“功能性”派系（functionalfactions），即指在存在部门利益的各个部门基础上形成的派系，如军队与政府,以此来解释领导人的职业发展。并且认为，有着所谓“共同经历”或者共同的“部门利益”的派系是影响职业发展的一个重要因素。但是，哥伦比亚大学的AndrewNathan对其理论框架提出了质疑，认为派系与正式组织之间的权力关系不同，所谓派系都是建立在个人纽带关系（personaltie）上的，而建立在部门之间的利益或者“领导－被领导”关系之上的“正式权力关系”（formalpowerrelationship）则不属于派系。[10](P5)当然问题的关键是，用这么一个变量来解释官员的职业发展是否合适？比如，在台湾地区，源于“同乡”基础的政治派系一度非常盛行，但是，政坛风云流转，政治现实利益的需要取代了乡土的牵系，比如有的学者认为“四十年来，国民党与地方派系共生共荣的局面，在近十年间面貌大改，以往，党意高于一切，派系在利益的交换与政治压力下唯命是从。现在，党意仍然是最高的目标，但是各县市的党内大员对派系大老曲意周旋。有时候，派系的意识显然凌驾了党意的初衷……派系大老的地位动摇透露的意义是多层的：派系的式微，派系的分裂重组，新山头兴起，雏形政党政治抬头。”[11](P4-5)虽然，不少学者依然肯定派系的作用，认为它在“可见的未来，仍在地方上扮演举足轻重的关键地位”。[1