养老服务工作情况调查报告

养老服务工作情况调查报告9月份，市人大常委会组织三个视察组，分赴全市六区开展视察，实地察看居家养老服务中心、养老机构等相关场所，听取当地政府的汇报，并与部分街道社区干部和基层养老服务工作者座谈。同时，委托其余五个县(市)人大常委会开展相关视察工作并上报视察情况。现将有关情况综合如下。一、我市养老服务工作的主要举措和成效自1987年我市步入老龄化社会以来，人口老龄化程度不断加速，老年人口基数大、增长快，并日益呈现高龄化、空巢化趋势，需要照料的失能、半失能老人数量剧增。截止2011年底，全市户籍老年人约107万人，占户籍总人口的18.6%，并以每年4%以上的速度增长，做好养老服务工作的任务十分繁重。近年来，市政府十分重视养老服务事业的发展，出台一系列政策、措施，加大资金支持力度，不断优化养老设施建设，积极创新养老服务形式，逐步完善养老服务体系，养老服务工作取得明显成效，初步形成了政府主导、民政牵头、社会参与、市场运作，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的具有宁波特色的社会化养老服务体系。(一)扶持养老服务事业发展的政策日趋完善。2010年，市政府出台《关于加快推进养老服务体系建设的意见》，今年9月又召开全市养老服务体系建设推进大会，出台《关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》，明确了我市“十二五”期间养老服务事业的发展目标、工作任务和保障措施，从土地保障、资金补助、人才培训、税费减免等方面提出一系列优惠扶持政策，进一步扩大扶助的范围和内容，提高扶持标准，扶持政策日趋完善，政策扶持力度位于全省前列，有效地推动了我市养老服务事业的较快发展。同时，在全省率先建立高龄津贴制度，(二)机构养老服务设施建设较快发展。按照“政府主导、社会参与”的总体要求，政府逐年加大资金投入，大力推进养老服务机构设施建设。近年来，一批重大养老服务机构建设项目相继立项开工，列入“十二五”期间规划建设的养老机构项目规模达88万平方米，总投资32亿元。其中15家已经开工或正在筹备建设之中，全部完成后，可新增床位12500多张，将有效缓解我市城区养老床位紧张的局面。同时，注重对民办养老机构的扶持，通过民办公助、购买服务、政府补贴等形式，积极鼓励引导社会资本参与养老机构建设，支持民办养老机构发展。目前，全市共有各类养老机构205家，每百名老人拥有养老床位2.86张，高于全国和全省平均水平。(三)社区居家养老服务全面启动。各级政府在社区居家养老服务中心建设、购买服务、助老志愿服务等方面，制定专门鼓励政策和实施细则，并逐年加大投入，推动居家养老服务不断创新发展。截止2011年底，全市共建有社区居家养老服务中心269个、村级居家养老服务站1146个，服务覆盖90%的城市社区和43%的行政村。养老服务的运作模式、服务内容、操作规范等不断探索创新，积累了许多有益的经验。江东区“家院互融”养老服务模式，对机构养老与居家养老进行有效整合，得到国家民政部的肯定;江北区开展的“分层分类”居家养老服务模式得到省领导的肯定;余姚市推行“以老助老”服务，为山区空巢老人养老提供了成功经验，服务模式在全省推广。(四)养老服务队伍建设开始走向专业化。积极培育养老服务职业技能培训基地，开展各类养老服务管理知识与护理技能培训，并逐步推行养老服务从业人员持证上岗制度，提升养老服务队伍整体素质。探索引入专业社会工作人才开展养老服务，宁波市社会福利院被列入全国首批社会工作人才队伍建设试点单位，在人才培育、制度设计、实际操作等方面，取得了阶段性成效。通过结对认养、志愿帮扶、邻里守望等方式，积极开展各类公益性养老助老服务活动，全市现有助老服务志愿者近3万名，为全市养老服务发挥了重要作用。二、当前存在的主要困难和问题由于我市养老服务工作起步较晚，加上原有的养老服务基础比较薄弱，养老服务工作还存在不少困难和问题。(一)养老服务设施发展滞后，不能有效满足社会化养老需求。虽然近几年我市在养老服务设施上有一定的投入，但与现实的老年人口数量和实际养老服务需求相比仍显滞后。一是养老机构床位总体不足。养老机构床位布局存在比较突出的结构性矛盾，资源配置失衡。部分地处市郊或农村规模较小、环境较差、功能不够齐全的养老服务机构入住率不高，而一些地处市区设施条件和服务质量较好的养老服务机构床位紧张，普遍存在“一床难求”的现象。二是民办社会养老服务机构发展滞后。由于各级政府出台的优惠扶持政策没有得到有效落实，养老机构没有形成多元化投资主体，以及投入养老机构建设风险大、回报低、供地难等因素，影响了社会资本参与养老机构建设的积极性。三是部分养老服务机构经费紧张，经营困难。一些公办或公建民营养养老服务机构，由于服务价格多年未变，收费偏低，政府补贴不足，加上这几年物价上涨太快，导致维持现状都很困难，更谈不上发展。(二)居家养老服务发展不够完善，与老年人日益增长的多样化服务需求有较大差距。一是受场地制约突出。由于过去没有把居家养老服务纳入社区功能统一规划，造成大多数社区特别老小区养老服务用房普遍不足，设施简陋、场地陕小、发展受到严重制约。如海曙区西门街道是我市开展社区居家养老服务的先进典型，但其所用场地，是借用自来水公司的一个废弃泵站，要想开拓发展新的服务功能没有场地空间。二是服务功能不全面、内容单一。大多数社区由于没有足够的场所，服务功能和内容比较单一，只能有限制地提供就餐、娱乐休闲等最基本服务，对于日托、医疗、康复护理等需要一定场地、设备和技术护工的养老服务项目很难提供，不能满足老年人需求。三是发展不平衡。居家养老城乡之间、新老社区之间发展差距较大，城市社区的居家养老覆盖率达到90%，而农村只有43%;新建社区养老服务设施配套比较完善，而老年人居住较集中的老社区困受场地等因素的制约缺乏应有的服务设施。四是养老服务信息平台建设不够完善。目前，我市虽已建立了“81890”老年人应急救助服务平台，但还没有建立一个统一的老年人信息平台，社区与社区之间信息互通不畅，有的对本社区老人信息情况掌握不够，影响了居家养老服务工作的有效开展。(三)养老服务队伍整体素质偏低，与养老服务事业发展的客观要求不相适应。一是从业人员素质较低、护工配置严重不足。目前，在我市养老机构中从业的服务人员，大多数来自进城务工人员和本地农村妇女，文化水平较低，年龄偏大，大多没有经过专业培训，护理技能和服务水平较低，而且护工短缺，与服务对象比例失衡，养老机构中的每个护工平均要照护10位以上老人，按国家1：4的配置标准短缺近5000人。最突出的问题是专门技术人员严重缺乏。二是培训机制不健全。我市各大专院校还没有开设养老服务专业，以致养老服务机构的管理人员基本上没有受过专业教育;多数养老服务机构为降低营运成本，不愿对服务人员进行专业培训，大多数护工人员缺乏护理知识。三是养老服务人员的福利待遇偏低。在养老机构中从业的服务人员，平均每月工资只有2000-2500元左右，不仅所付出的劳动与收入不相称，而且由于受传统观念的影响，社会地位不高，导致许多人不愿意参加养老服务培训和从事养老服务职业。(四)对失能老人的护理力量薄弱。我市现有失能老人占老年总人口31.1%，养老机构中失能、半失能老年人的比例已大于70%。由于照料失能老人需要特殊护理技能，普通养老机构往往难以胜任。目前我市能够提供专业护理服务的机构只有市颐康医院、市老年医疗康复中心、市康宁医院三家，但住院床位紧张的矛盾非常突出。另外，对失独老人的关心和照顾也还不够。失独老人是为计划生育基本国策牺牲最大、心灵创伤最重的一个群体，是真正的“独居老人”。目前，各级政府虽然在持续关注这个群体，但仅仅停留在经济补助层面，精神关怀和生活照顾不够，难以解决失独老人面临的多重生活难题。(五)对养老服务工作的监管力度不够大。一是对养老服务的监管力量显得不足。目前，我市养老服务工作主要由民政部门主管，由于养老服务不仅涉及的部门多，而且在整个民政工作中只占一部分，民政部门在协调管理中显得人手不足、力量单薄。各涉老部门之间有效的配合和协调沟通不够，没有真正形成合力。二是养老服务管理制度不够完善。目前，还没有形成一套完善的养老服务行业质量考核标准，养老服务机构准入、退出、激励机制，老年人入住养老机构评估体系，养老服务质量投诉机制，养老服务标准化、规范化、信息化建设相对滞后，部分养老机构管理粗放，这些都影响了养老服务事业的健康快速发展。三是扶持政策落实不到位。近几年，中央和省、市政府在土地、税收、用水、用电、用气等方面出台了许多优惠扶持政策，但由于监管不够有力，一些地方和单位由于对养老服务不够重视，致使许多扶持政策在一些地方没有得到很好的落实，特别是建设用地落实仍然很难，部分社区养老服务中心未能享受水、电、气、有线电视等与居民用户同价的优惠收费政策。三、推进养老服务事业发展的建议随着人口老龄化、高龄化的加剧，特别是实行计划生育后家庭规模日趋小型化，“4-2-1”家庭结构日益普遍，空巢家庭不断增多，照料和护理问题更加突出，对专业化养老机构和社区服务的需求与日俱增，发展养老服务事业形势紧迫，任重道远。如何面对养老服务的新情况、新要求，正视我市养老服务存在的问题和困难，积极采取有效措施，努力破解面临的突出矛盾和问题，着力构建与我市人口老龄化进程相适应，与经济社会发展水平相协调，适度均等化、普惠型的社会养老服务体系，满足人民群众日益增长的养老需求，切实解决好“明天我们如何养老”的问题，是摆在各级政府面前刻不容缓的一个重大民生问题。为此，对推进我市养老服务事业发展，提出如下建议：(一)强化责任意识，充分发挥政府主导作用。一是进一步提高对养老服务体系建设重要性和必要性的思想认识。党的大会确定了“老有所养”的战略目标，党的十七届五中全会明确提出了要“优先发展社会养老服务”的要求。发展养老服务事业是今后一个时期保障和改善民生的一项长期而艰巨的任务，事关千家万户的幸福和安宁，事关社会和谐稳定，是社会进步的重要标志。各级政府要高度重视，充分认识发展养老服务事业的重要和必要性，自觉把发展养老服务事业当作社会事业建设的重要组成部分，放在与教育、医疗卫生同等重要的位置抓实抓好。同时，要加强对养老服务的宣传教育，大力弘扬“慈孝”文化，积极倡导敬老、爱老、助老的传统美德。要通过舆论引导，让“关心老人的今天，就是关心自己的明天”成为全社会特别是年轻一代的共识，努力营造人人关心养老事业、人人关爱老年群体的氛围。二是进一步明确养老服务体系建设的重点，切实抓好各项扶持政策的落实。社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，把优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人为重点。要认真贯彻落实市政府最近制定的《关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》，加强监督检查，确保各项扶持政策真正落到实处。三是不断完善财力保障机制。根据财力增长情况，不断增加社会养老服务体系建设专项资金，并按照《老年人权益保障法》要求，将老龄事业费纳入财政预算。要全面建立民办养老机构和社区居家养老服务设施建设补助制度、非营利性民办养老服务机构运营补贴制度，养老机构建设用地保障制度，规范养老机构收费办法，探索建立社会养老服务慈善捐助机制。四是重视发展养老产业。养老产业是朝阳产业，有很大的市场潜力。要着力培育现代老年产业体系，坚持福利化和商业化同步发展，着眼满足社会养老需求，大力发展老年食品、旅游、服饰、教育和文化市场;引导企业和社会力量开发老年保健康复、生活照料、家政服务、住宅公寓、社区活动等服务市场。五是着力实现政府服务整体效应。社会化养老服务工作涉及民政、发改、财政、规划、国土、卫生、人社等多个政府部门，要明确目标，落实责任，主动担当，认真履行职责;要加强协作沟通，互相支持配合，切实形成合力，巩固“政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与”的养老服务工作格局。(二)加大扶持力度，加快发展机构养老服务。一是加强公办养老服务机构建设。重点发展护理型养老服务机构，逐步提高护理型养老床位比例，各县(市)区至少建成一家以收养失能、半失能老人为主的综合性养老服务机构，进一步提高养老服务床位供应