浦东新区行政审批制度改革

浦东新区行政审批制度改革一、浦东新区作为行政审批制度改革试点区的原因2001年初，根据上海市政府关于行政审批制度改革的总体部署,浦东新区成为整体改革试点区，选择浦东作为试点主要是出于以下几点考虑：首先，浦东开发开放的程度决定了其在政策法规方面具有先验性。浦东改革开放的10多年，是我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的关键时期。市场经济就是法制经济，因此，浦东的开发开放注定必须依靠法制的保障和推动。10多年来，浦东的经济和社会保持了高速发展的态势，这不仅是得益于浦东开发伊始所确立的以“小政府”模式为核心的体制机制优势，更是得益于中央赋予浦东新区的改革开放先行先试政策优势。另一方面，浦东作为长江经济带的龙头，其开发开放的程度在全国都是居领先地位的，改革过程中许多问题别的地区还没碰到，浦东却必须着手解决了，在此背景下，浦东的各项改革往往具有先验性，可以成为其它地区改革的范本。本着先行先试这一原则，浦东所出台的许多法律规范和政策，在开发建设的进程中，充分发挥了引导、规范、保障、调整、服务的作用。其次，世界经济回落对浦东造成影响形成了改革的内在需求。浦东是高度开放型的经济，浦东外向型经济总量越大，受世界经济波动影响的程度就越深。在2001年末，对于2002年世界经济的走势，经济界有着重大的分歧。悲观者认为世界经济的萧条将继续下去，2002年不会出现复苏；而乐观者则认为世界经济即将出现上升势头。世界经济在2001年出现疲软，根本原因在于全球投资过渡而导致的经济收缩，而9·11事件则加剧了衰退的深度和广度。无论经济形势将如何发展，浦东都必须面对世界经济回落这一不争的事实。宏观经济环境对浦东开放型经济的增长和结构调整带来了诸多不可预测的因素，加大了未来发展的难度，严重影响了浦东的出口贸易，使IT产业发展遭受波折，也进一步加重了就业压力。应对这一世界经济新局势，浦东需要在新一轮竞争中寻求新定位，努力改善投资环境，在体制改革和政策配套上下功夫，把浦东建设成与国际接轨的先行先试基地，率先成为服务贸易业进一步开放市场的重要载体。再次，精简高效的政府运作为改革打下扎实基础。浦东新区自成立以来,一直坚持“小政府、大服务”，精简高效的政府运作为浦东开发开放提供了体制机制保障。而今浦东要抢占新一轮发展和竞争的制高点，还是要通过创新政府管理模式，进一步提高服务效率，营造更加良好的投资环境。行政审批制度改革正是浦东推动政府职能转变的契机。基于以上三点考虑，上海市委、市政府决定浦东新区率先成为上海行政审批制度改革的试点区。二、浦东新区行政审批制度改革的原则和重点1、浦东新区行政审批制度改革的原则上海市委、市政府在推进行政审批制度改革试点工作时确立的三个改革目标，即：（1）大幅度减少审批事项；（2）努力规范审批行为；（3）力争在某些审批领域重点突破。浦东新区根据这些目标明确了此次改革的方向和原则。在方向上要符合积极应对“入世”和加快发展市场经济的要求；要有利于增强综合竞争力；要有利于政府行政规范化、法制化；要有利于反腐败。具体来说，要把握好三个原则，一是市场取向原则，对于不属于市场经济条件下的政府职能，都要坚决取消审批；二是管理重心下移原则；三是强化监管原则，把政府管理的工作重心从日常审批转向依法监管。2、浦东新区行政审批制度改革的重点在上海市委、市政府决定浦东新区作为行政审批制度改革试点区后，浦东并没有简单的全面推进全区范围内的行政审批制度改革，而是选择了外高桥、张江两个点进行“二四二”式的改革。浦东新区选择外高桥保税区、张江高科技园区进行试点主要是基于三个方面的考虑：一是希望通过试点先行，为面上推广积累经验。由于不少审批项目涉及面广、上下关联度大，有的甚至与法律、法规、政府文件三个层次有交错，很难毕其功于一役，先在一些点上进行试点，影响面会小一点，可以为今后在面上推开打好基础。二是与当前浦东发展重点紧密结合起来，选择外高桥、张江这两个园区，可以说是经过精心研究后才确定下来的，是显示浦东竞争力、需要进一步政策聚焦的地方。希望能够以此为契机，大胆的冲破不利于生产力发展的体制性、制度性约束，更好的释放发展潜能，以获取先发效应。三是结合地区发展具体需要，外高桥、张江是浦东两个重点发展的园区，其中外高桥保税区正积极探索向国际自由贸易区转型发展之路，进一步优化投资环境，需要在体制上进行改革和突破；而张江是高科技园区，高新技术产业发展的一个先决条件就是“快”，凡事必须先行一步才能获得收益，滞后的行政审批制度恰恰对张江高新技术产业的发展构成了阻碍，改革势在必行。在这一认识基础之上，浦东新区确定对张江高科技园区进行由审批制改为直接核准登记的试点；对外高桥保税区主要进行简化外贸进出口环节、外商投资项目审批方面的试点。三、浦东新区行政审批制度改革的具体内容浦东新区行政审批制度改革的总体方案是“二四二”，即：“两个园区”、“四个环节”、“两项配套措施”。两个园区就是外高桥保税区和张江高科技园区；四个环节就是市场准入、基建程序、资质认定和企业年检；两项配套措施就是改进“一门式”服务和加强事后监管。（一）先行先试两个重点产业园区的改革1、张江高科技园区审批制度改革张江高科技园区审批制度的改革是以北京中关村的改革为参照目标，改革力度要大于新区面上的改革，力争做到园区内的是不出园区就能高效、便捷的完成。改革实施原则是：结合审批制度的改革，充分体现张江园区先行先试的特点，建立符合与世界接轨的，能有效推进高科技产业发展的行政管理体制。（1）搭建全新的管理平台，涉及审批管理的事项企业不出园区都能办结。由园区办公室（简称园区办）提供相应服务。——进区企业需要办理各种涉及行政审批管理的事项，都能在园区办得到受理并办结。——对园区企业行使管理、监督的职能，都由园区办统一行使与协调，使园区有一个宽松的创业环境。（2）建立精简高效的管理服务体系，充分体现张江高科技园机制创新的优势。总体实现“三少两强”，即：政府部门对企业的行政干预要少；进园区的政府机构要精简高效；园区办机构人员要精干；服务体系要强化完善；中介服务机构要齐全。（3）制定具体的实施措施，集中在四个方面：——园区办职能定位：依据《上海市促进张江高科技园区发展的若干规定》提升园区办职能，由协调性机构转变为管理性机构，其职能包括：负责内外资项目包括基建项目的审批；负责高新技术企业（包括软件企业、集成电路企业）、高新技术成果转化项目的认定；监督协调行政管理部门对园区内企业的日常行政管理、年检和落实优惠政策等工作；负责为园区企业提供各种服务。——企业设立制度改革：在园区内实行企业直接登记制（工商部门在3个工作日内办理完结）；实行工商登记注册官制度；内资企业注册资本由实缴制改为比例交纳；逐步推行网上工商登记申请；允许设立合伙制风险投资公司。——内资、外资项目审批权限：对非政府财力投资、符合国家产业导向、不需国家综合平衡的内资项目和鼓励类、允许类外资项目，审批金额不设上限，由园区办审批后办事有关部门备案，并接受市有关部门的监督审查。——高新技术认定：对于高新技术成果转化项目、高新技术企业、软件企业和集成电路企业的认定权下放到园区办，由园区办统一评估。2、外高桥保税区审批制度改革外高桥保税区审批制度的改革，旨在探索并建立符合社会主义市场经济和向符合国际惯例的自由贸易区转型要求的政府管理体制,进一步转变政府管理职能,创造规范、透明、高效的小区行政管理环境，促进保税区功能开发，深化对外开放。改革的原则是：（1）先行先试与制度创新结合原则。充分体现保税区“一线管住、二线放开、区内宽松”的特殊经济区域管理要求，率先与WTO规则接轨，建立符合国际惯例的保税区政府管理和服务机制。（2）精简高效与监督检查并重原则。简化审批流程和手续，提高办事效率，采取有效的监督检查办法，形成与改革配套的管理制度。（3）区域管理属地化原则。进一步推动《上海外高桥保税区条例》的贯彻实施，实行区域属地化管理。改革的主要内容是：——全面改革和简化保税区行政审批事项。通过清理，保税区行政审批改革范围内的行政审批事项共有128项，以办事程序合并、转为备案、完全取消等方式，不再审批的事项是59项，占原有行政审批事项的46%。——实行区内企业设立直接登记制。直接登记范围从贸易性企业扩大到仓储、物流企业。对生产加工类等续前置审批的，实行“工商受理、抄告相关、并联审批、限时完成”的方式，保税区经贸和工商部门在规定工作日内办结。——实行告知承诺制。对有关前置审批或许可管理事项，事先以书面形式告知企业，明确法律责任和监督管理程序，在企业作出书面承诺或保证后，就可以备案登记或直接办理。——实行年检和认定备案类事项上网办理。——实行保税区空运和海运的“直通式”服务。2、在四个重点环节探索新的管理体制和管理机制行政审批制度改革根本是制度创新。浦东新区此次行政审批制度改革的重点，主要体现在从四个方面积极探索新型的管理体制、管理机制和模式。（1）市场准入环节。在企业设立制度上全面推行直接登记制、告知承诺制和并联审批制,加大对前置审批制度的改革,按照“先照后证”的原则，改前置审批为后置审批。（2）基本建设程序审批环节。通过精简环节、并联审批、缩短审批时限、建立协调保障机制等措施，对基建项目实行“一门受理，联合会审，并联审批，简化环节、限时完成”，充分发挥“一门式”服务的优势和“一门式”审批协调中心的作用，实现项目审批全面提速。（3）企业认定环节。建立投资项目认定受理中心,将科技类、财政补贴类、部分企业资质类等认定事项，纳入“一门式”统一认定，实行一次受理，限时办结。（4）年检类审批环节。针对由于一些部门将年检作为日常管理的主要手段而产生了交叉重复年检；各部门实施年检的时间较为集中；多头收费；仅为统计方便设项目等不正常现象，参照外商投资企业联合年检的方式，对部分内资企业实行“一门受理、配套表式、联合年检、一口收费”的年检方式，即：“工商牵头，一门受理，专业部门参与，限时办结”；“根据不同部门的年检要求设计一套综合年检表式（包含各部门要求采集的年检信息），让企业一次填报”；“改变原来多口收费和不合理收费的状况，实行联合年检后，一口收费，内部清算”。3、完善两项配套的监管措施（1）完善“一门式”服务机制。充分发挥“一门式”机构的协调服务作用，健全投资项目审批协调、综合服务、督促检查、行政效能监管和“一门式”工作人员考核、奖励五项机制。具体措施是：——建立两个平台。就是在“一门式”设立投资项目审批协调中心和投资项目认定受理中心两个工作平台，从而在投资者、主办部门及协办部门之间建立起一条高效、编辑、公开的项目审批快速通道，实现项目审批“全面提速”。——推进和完善六项制度。即：门口一次清制度；会签、咨询制度；特别通道制度；会审制度；重大项目抄告制度；督察督办制度。——完善一个系统。采用计算机技术对项目信息及审批过程进行管理和控制，建立各类审批依据文件库、各部门审批项目信息管理、各类行政审批告知及政策库等10个子系统。（2）加强事后监管。通过加强行政执法和处罚力度，培育和发展行业协会和中介服务体系，建立政府公共信息平台，深化政务公开，增强透明度，建立健全社会投诉机制、各项内部监督检查制度和行政审批过错责任追究制度等措施，进一步完善和强化事后监管制度。——规范流程、公开政务、建立各项内部监督制度。即：规范审批操作程序,分解审批;流程；深化政务公开，增强透明度；建立、健全各项内部监督制度，通过审批过错责任追究制度,从法律后果上对审批行为进行监督；制定相应制度从程序上控制新的审批项目的产生。强化日常监督，建立、健全社会监督机制。要求各部门，对取消的行政审批事项要加强日常监督，从体制上和机制上加强日常监管的力度；推行告知与承诺制加大对企业承诺后的抽查力度和违反承诺的处罚力度；进一步培育和发展行业协会，通过行业协会建立、健全管理网络；发挥中介机构的专业技能和代理作用，为企业提供良好服务；建立政府公共信息平台，将各部门的年检信息、执法信息集中起来，向社会公开，推动企业重视其信用；建立社会投诉机制，疏通民众参与监管的渠道。四、浦