第三讲行政制度比较

比较政治制度（ComparativePoliticalSystem）第三讲行政制度比较主要内容一、行政与行政制度二、国家元首制度三、西方国家的行政制度四、中国的行政制度五、中西方行政制度的主要差异一、行政与行政制度1、行政的基本概念西方学者的三种观点：从“三权分立”的角度来解释行政，认为“行政”是指与立法、司法并立的“三权”之一。从政治与行政分离的角度来解释行政，认为“政治”是国家意志的表达，“行政”是国家意志的执行。从管理功能的角度来解释行政，认为协调众人努力达成一定目标的一切管理都是行政。我们将“行政”定义为“国家行政机关等行政主体为实现国家目标和统治阶级利益，依照宪法和法律的规定，组织和管理国家政务、社会公共事务和自身内部事务的执行性活动”。内涵：主体:国家行政机关(狭义政府)及授权组织客体:国家政务、社会公共事务和行政机关内部事务方式:依法治理手段:组织和管理性质:执行性活动目的:实现国家目标和统治阶级利益2、行政制度(即政府制度)的内涵与特征行政制度是以一定的行政思想和观念作指导的、由国家宪法和法律规定的有关国家行政机关的产生、职能、权限、组织结构、领导体制、活动规程等方面的准则体系以及政府体制内各权力主体的关系形态。行政制度作为人类社会的一种政治现象，与其他社会现象相比，具有如下基本特征：（1）环境制约性。（2）鲜明阶级性。（3）效力强制性。（4）形式多样性。二、国家元首制度1．国家元首的产生国家元首产生的方式共有4种：（1）世袭（2）由人民直接选举（3）间接选举，代表由人民选举或由政府机关选派（4）由议会选举国家元首产生方法任期英、瑞典、比丹荷西君主世袭终身或直到退位澳大利亚英王（总督）世袭终身（5年）以色列总统议会选举5年奥地利爱尔兰总统直接民选6年7年意大利印度总统国家、地方议会议员组成的选举人团选举7年5年美国总统各州选出总统选举人组成选举团4年德国总统联邦大会选举5年君主制国家的国家元首一般都是世袭的，且终身任职。议会君主制国家：西班牙、葡萄牙、荷兰、比利时、瑞典、挪威、卢森堡、摩纳哥、列支敦士登加拿大、澳大利亚、新西兰、毛里求斯、牙买加等大多数英联邦成员国，日本、泰国、西萨摩亚、莱索托等国。二元君主制国家：约旦、尼泊尔、不丹、文莱、汤加、摩洛哥、斯威士兰等。共和制国家的国家元首一般由选举产生，并有一定任期美国总统由间接选举产生，即先由选民在本州投票选举总统选举人，组成选举人团，再由各州的总统选举人投票选举总统。总统任期4年，可连选连任两届。根据美国宪法，总统是由选民选派的选举人选举。每个州的选举人数同该州在国会两院中的议员总数相等。联邦政府所在地哥伦比亚特区在国会中没有代表，1961年生效的宪法修正案给予该特区3个选举人名额，所以，目前全国50州的总统选举人总数为538人，一旦一名总统候选人获得的选举人票达到270票，即超过全国选举人数目的一半，即可宣布当选。法国总统的选举制度经历了从间接选举到直接选举的变化。1958年宪法规定总统由总统选举团选举产生，1962年宪法第6条修正案规定，总统由直接普选产生，任期7年，可竞选连任。2000年宪法将总统任期改为5年，连任不超过两届。2．国家元首的职权（1）实权元首在总统制共和国中，总统是实权元首，既是国家元首，又是政府首脑，处于国家权力中心的地位。美国和法国属于此类。美国总统是全世界最有权力的职位之一，他的权力由宪法赋予：“保卫美国联邦宪法及执行国会制定的法律。”，“行政权属于美利坚合众国总统。”（包括军权）而且，美国总统在立法和司法事务方面也有很大权力。在行政方面，总统有权处理国家事务和联邦政府的各种工作。他可以发出对联邦机关有法律约束力的政令，有权选任所有行政部、院、署、局等机关首长（须经参议院认可），以及其他数百名联邦政府高级官员。总统是美国武装部队的总司令，可召集各州的国民警卫队为联邦服务。宣战权虽属国会，但在一些情况下总统往往越过国会不宣而战。在战争和紧急情况下，经国会授权，总统还可拥有更大的权力。在立法方面，总统可以否决国会通过的任何法案，除非两院中各有2／3多数票推翻他的否决，否则该法案就不能成为法律。总统可以向国会提出各种咨文，包括国情咨文、预算咨文、经济咨文、特别咨文等，建议他认为必须的立法。这是总统影响立法的一个重要手段。此外，总统还享有委托立法权。据此，总统不仅有权在原有的行政体系内进行某些改组，而且有权设立新机构。在司法方面，总统有权任命联邦最高司法官员。他可提名任命联邦法官，包括最高法院法官在内，但须获得参议院的认可。总统还可以对任何被判处破坏联邦法律的人（被弹劾的人除外）作完全或有条件的赦免。在外交事务方面，总统是负责处理对外关系的主要官员。他任命驻外大使、公使和领事（须经参议院认可），接见外国大使及公务人员。总统有权与外国缔结条约，但须经参议院2／3多数票的批准；而总统与外国签订的一切行政协定，却不需经参议院的同意。所以，总统往往以签定行政协定来代替缔结条约。（2）虚位元首在内阁制君主国或共和国中，国家元首是虚位元首，从理论上和形式上他们拥有作为国家元首的广泛的权力，如立法权、行政权、司法权、外交权、军事权等，但这些都限于发布、签署等形式上的权力，没有实际的决策权。对一切行政措施不负政治上的责任，只是行使国家元首礼仪上和形式上的权力，国家实权操于内阁之手。如英王和德国总统等，均为虚位元首。比较分析：英、美、法三国元首制度的特色英国是实行君主立宪制的国家。在这样的政权组织形式下，英王被视为整个国家的最高代表。英王的作用：作为国家元首，是国家统一和民族团结的象征；作为英联邦元首，起着维系英国与其他英联邦成员国之间的传统关系；作为非政党人物，不参与政党斗争；能够对首相提出有价值的政策建议；能够为整个民族提供社会行为的典范。美国：平衡统治和权力分立职权更为集中、反应更为灵敏的权力中心罗斯福新政显示了行政力量干预经济的威力；里根经济政策，使美国经济持续繁荣，说明了总统领导下推行行政政策的有效性。法国：从理论上说，法国的制度不乏模棱两可之处，因为有两个权力机关是由普选直接授权的：作为国家元首的总统和传统的国民议会。从宪法上看，总统的权力和权威是建立在议会多数派的基础之上的，当议会多数奉总统为自己首领的时候，总统较易行使其权力，而当多数派与总统互为敌手的时候，就会面临比较困难的共治局面。三、西方国家的行政制度（一）西方国家行政制度的基本类型1、内阁制政府制度内阁制政府制度，也称为责任内阁制政府制度或议会内阁制政府制度。它是西方一些国家中由内阁（政府）总揽行政权力并向议会负责的一种政府制度。其起源于英国。其主要特征是：（1）强调议会至上（2）内阁组成独特（3）内阁总揽行政权力（4）政府对议会负责（5）国家元首“虚位”内阁制的形成与发展：近代英国的内阁缘起于诺曼底公爵时期；到18世纪末19世纪初，内阁日益成为一个独立于王权之外、依附于议会下院、主管行政决策的权力实体；19世纪中叶，议会处于至尊的地位，内阁秉承议会意志管理国家，被称为议会的“执行委员会”；进人20世纪后，内阁权力继续扩大，建立了内阁委员会制度。内阁委员会分为临时委员会和常设委员会两种形式：前者负责处理某种特定事务，为时短暂；后者负责经常性的工作，为常设机构。内阁委员会只向内阁负责，不向议会负责，工作保密，并且受内阁集体责任制原则的约束；随着内阁权力的不断扩大，首相的权力也相应扩大；英国内阁制政府制度具有一套较为完备、精致的规范，并在相当程度上促进了资产阶级的国家机器适应和保护社会生产力的发展，为许多欧美国家所仿效或采用。英联邦国家、意大利、奥地利、希腊、日本、以色列、印度、新加坡等都实行内阁制政府制度。构成：英王首相枢密院内阁及其直属机构政府各部背景资料：英国的中央政府制度内阁制利弊分析利：1、立法部门与行政部门的密切合作，使政府能保持正常的运转以及稳定；2、内阁政府控制议会，间接对人民负责，首相可以采取改组内阁的方式处理不称职的内阁成员；3、具有一定的灵活性。在非常时期，人民可以选举临时领袖，领导全国安度难关。也可以使战争时期内阁权力高度集中，议会的权力相对减少，政府和议会的任期自动延长。弊：1、理论上议会控制内阁，实际上内阁控制议会，导致行政权力膨胀；2、由多数派组阁，政府易受政党的操纵；3、政府具有不稳定性。多数为多党联合执政，这样的内阁稳定性不如总统制和一党执政的内阁制政府。内阁制目前是世界上最主要的政治制度。“关于总统制和内阁制的比较，内阁制的前途显然要比较光明。除了拉丁美洲若干国家以外，美国的制度并没有为别国所模仿，似乎将来也不会有人加以模仿。”2、总统制政府制度总统制政府制度是由总统担任国家元首和政府首脑的一种政府制度。这种政府制度由18世纪末的美国所创建，后为拉美的阿根廷、巴西、墨西哥、亚洲的印度尼西亚、巴基斯坦、非洲的埃及、肯尼亚等不少国家所采用。其主要特征是：（1）总统独立于国会之外（2）总统一人兼任国家元首和政府首脑（3）政府与国会完全分离（4）政府成员与总统是僚属关系（5）政府不对国会负连带责任——总统的办事机构总统的办事机构是对服务于总统的若干幕僚机构和办事机构的总称，通常指构成所谓“总统府”的各种单位。1939年罗斯福总统根据《改组法》正式建立起总统的办事机构。既充当总统的智囊和幕僚，为总统出谋划策；又代表总统监督和指导各行政部门的工作，是总统权力的延伸。总统的亲信、专家、顾问和行政人员组成，由总统任命，不经参议院的批准。主要职能：为总统提供各种信息、提供管理国家的咨询、拟定决策的预选方案；帮助总统检查各部门工作，推行政令；为总统处理来信，接待来访，起草文件和演讲稿；安排总统的工作日程。构成：白宫办公厅：它是总统处理日常事务的办公机构，是总统个人的办事班子，也被称为“白宫班子”，是总统办事机构中的中枢和核心单位。其高级官员由总统的竞选班底以及少数的专家和学者担任。白宫办公厅主任丹尼斯.麦克多诺国家安全委员会根据1947年的《国家安全委员会法》和1949年对该法的修正案而设立。由总统任主席，法定成员有副总统、国务卿和国防部长，法定的情报顾问是中央情报局局长，法定的军事顾问是参谋长联席会议的主席，总统国家安全事务助理负责日常工作。主要职能：作为总统的顾问机构，向总统提出关于国家安全的内政、外交和军事的总体政策和建议，因而是美国政府关于外交、国防事务的最高决策机构。中央情报局它是美国最大的情报机构，接受总统和国家安全事务委员会的领导。主要职能：除了协调政府各情报系统的情报工作以外，主要是在世界范围内从事搜集情报和进行政治颠覆活动。国务院：位居联邦政府各部中首席地位，1789年由美国的联邦外交部改组成立，是美国政府主管外交并且兼管部分内政事务的行政部门。国务院的行政首长是国务卿，是内阁成员中的首席阁员，其地位仅次于副总统，是总统外交事务的总顾问。由总统提名，经参议院同意后任命，对总统负责。主要职能：主管美国在全世界的大使，主管美国一切涉外官员和事务，协助总统与外国商谈和签订条约与协定，安排总统接见外国使节，为总统的对外事务和对外政策提供咨询和选择方案。前美国国务卿：赖斯美国国务卿：希拉里总统制利弊分析利：分权与制衡，防止权力的专断与滥用弊：1、总统权力过大，缺乏有效措施对总统权力进行监督，任期内即使不称职，只要不犯罪，任何人都无权罢免；2、分权不是万能的，总统利用宪法存在的漏洞反制约国会，是总统权力有不断扩张的趋势；3、国会与政府之间为了相互监督而建立庞大的机构，容易造成人浮于事，产生冲突。总统制与内阁制差异总统制内阁制政治制度和原则分权与制衡中央集权内阁成员与政府首脑的关系下属和长官同僚立法与行政关系分立合二为一任期有固定的任期没有固定的任期政府的人员组成总统、副总统、各部部长、中情局局长议会多数党领袖、资深党员组成的内