第五讲比较行政制度

第五讲比较行政制度西方国家的政府理论1、政府的含义广义泛指国家权力的所有机关；狭义指国家权力机关中的行政机关。2、政府的起源（1）以亚里士多德为代表的自然说；（2）以霍布斯、卢梭为代表的社会契约论；（3）以摩尔根为代表的社会分工说；（4）以马克思为代表的阶级统治工具说。3、政府与国家国家，政治共同体，不受外人统治，对内是自主的，民族国家的三要素为主权、领土、人口；政府是国家职能的具体化，从属于国家。行政制度的内涵行政制度，是指有关国家行政机关的组成、体制、权限、活动方式等方面的一系列规范和惯例。行政制度(即政府制度)是以一定的行政思想和观念作指导的、由国家宪法和法律规定的有关国家行政机关的产生、职能、权限、组织结构、领导体制、活动规程等方面的准则体系以及政府体制内各权力主体的关系形态。行政制度的作用(一)规范行政权力运作(二)维护统治阶级利益(三)促进社会经济发展(四)实现公共管理职能行政制度的类型根据国家元首、立法机关与行政机关的关系以及政府组织形式上的特征，可以把政府制度划分为五种类型：内阁制总统制半总统制委员会制中国的国务院制政府制度。比较行政制度第一节国家元首比较第二节行政制度类型及特征第三节中外行政制度的比较第一节国家元首比较1．国家元首的产生2.国家元首的职权1．国家元首的产生国家元首产生的方式共有4种：（1）世袭（2）由人民直接选举（3）间接选举，代表由人民选举或由政府机关选派（4）由议会选举国家元首产生方法任期英、瑞典、比丹荷西君主世袭终身或直到退位加拿大英王（总督）世袭终身（5年）以色列总统议会选举5年奥地利爱尔兰总统直接民选6年7年意大利印度总统国家、地方议会议员组成的选举人团选举7年5年美国总统各州选出总统选举人组成选举团4年德国总统联邦议院和州联合会议选举5年君主制国家的国家元首一般都是世袭的，且终身任职。英国国王最初由选举产生，自1701年颁布王位继承法局，一直采用世袭的方法继承王位。现在的伊丽莎白女王是汉诺威王朝第11代君主。议会君主制国家：西班牙、葡萄牙、荷兰、比利时、瑞典、挪威、卢森堡、摩纳哥、列支敦士登加拿大、澳大利亚、新西兰、毛里求斯、牙买加等大多数英联邦成员国，日本、泰国、西萨摩亚、莱索托等国。二元君主制国家：约旦、尼泊尔、不丹、文莱、汤加、摩洛哥、斯威士兰等。•共和制国家的国家元首一般由选举产生，并有一定任期。•美国总统由间接选举产生，即先由选民在本州投票选举总统选举人，组成选举人团，再由各州的总统选举人投票选举总统。总统任期4年，可连选连任两届。•根据美国宪法，总统是由选民选派的选举人选举。每个州的选举人数同该州在国会两院中的议员总数相等。联邦政府所在地哥伦比亚特区在国会中没有代表，1961年生效的宪法修正案给予该特区3个选举人名额，所以，目前全国50州的总统选举人总数为538人，一旦一名总统候选人获得的选举人票达到270票，即超过全国选举人数目的一半，即可宣布当选。法国总统的选举制度经历了从间接选举到直接选举的变化。1958年宪法规定总统由总统选举团选举产生，1962年宪法第6条修正案规定，总统由直接普选产生，任期7年，可竞选连任。2000年宪法将总统任期改为5年。2．国家元首的职权（1）实权元首（2）虚位元首（1）实权元首在总统制共和国中，总统是实权元首，既是国家元首，又是政府首脑，处于国家权力中心的地位。美国和法国属于此类。美国总统是全世界最有权力的职位之一，他的权力由宪法赋予：“保卫美国联邦宪法及执行国会制定的法律。”，“行政权属于美利坚合众国总统。”（包括军权）而且，美国总统在立法和司法事务方面也有很大权力。在行政方面，总统有权处理国家事务和联邦政府的各种工作。他可以发出对联邦机关有法律约束力的政令，有权选任所有行政部、院、署、局等机关首长（须经参议院认可），以及其他数百名联邦政府高级官员。总统是美国武装部队的总司令，可召集各州的国民警卫队为联邦服务。宣战权虽属国会，但在一些情况下总统往往越过国会不宣而战。在战争和紧急情况下，经国会授权，总统还可拥有更大的权力。在立法方面，总统可以否决国会通过的任何法案，除非两院中各有2／3多数票推翻他的否决，否则该法案就不能成为法律。总统可以向国会提出各种咨文，包括国情咨文、预算咨文、经济咨文、特别咨文等，建议他认为必须的立法。这是总统影响立法的一个重要手段。此外，总统还享有委托立法权。据此，总统不仅有权在原有的行政体系内进行某些改组，而且有权设立新机构。在司法方面，总统有权任命联邦最高司法官员。他可提名任命联邦法官，包括最高法院法官在内，但须获得参议院的认可。总统还可以对任何被判处破坏联邦法律的人（被弹劾的人除外）作完全或有条件的赦免。在外交事务方面，总统是负责处理对外关系的主要官员。他任命驻外大使、公使和领事（须经参议院认可），接见外国大使及公务人员。总统有权与外国缔结条约，但须经参议院2／3多数票的批准；而总统与外国签订的一切行政协定，却不需经参议院的同意。所以，总统往往以签定行政协定来代替缔结条约。（2）虚位元首在内阁制君主国或共和国中，国家元首是虚位元首，从理论上和形式上他们拥有作为国家元首的广泛的权力，如立法权、行政权、司法权、外交权、军事权等，但这些都限于发布、签署等形式上的权力，没有实际的决策权。对一切行政措施不负政治上的责任，只是行使国家元首礼仪上和形式上的权力，国家实权操于内阁之手。如英王和德国总统等，均为虚位元首。第二节行政制度类型及特征一、内阁制政府制度的特征二、总统制政府制度的特征三、半总统制政府制度特征四、委员会制政府制度的特征五、国务院制政府制度的特征一、内阁制政府制度的特征也称为议会制政府制度或责任内阁制或议会内阁制。是由内阁（政府）总揽行政权力并向议会负责的一种政府制度。起源于英国。多数欧洲国家采用内阁制。主要特征是：1．强调议会至上2．内阁组成独特3.国家元首“虚位”4．内阁总揽行政权力5．政府对议会负责1．强调议会至上在内阁制政府制度下，议会处于国家的政治活动中心，是国家的最高权力机关，拥有立法、组织内阁和监督内阁的权力。内阁由议会产生，并向议会负责。内阁首脑和部长(大臣)需定期向议会报告工作，并接受议会监督。2．内阁组成独特在实行内阁制政府制度的国家，内阁由议会(下院)中占多数席位的一个政党或构成多数席位的数党联盟组成。议会中的多数党或数党联盟即为执政党，其领袖受国家元首委托而组阁。受命组阁的政党领袖多为内阁总理或首相，依据法律规定，由国家元首任命。内阁总理或首相是政府首脑，不兼任国家元首，负实际责任。3.国家元首“虚位”在内阁制政府制度下，国家元首是国家权力的象征，不执掌实权，不负实际责任。总理或首相不对国家元首负责。国家元首不能单独行使职权，在履行宪法规定的职责时，必须先征得内阁首相（总理）和有关阁员的同意、副署，方能发生法律效力。4．内阁总揽行政权力在内阁制政府制度下，内阁系国家最高行政机关，政府首脑执掌实权。作为执政党领袖的政府首脑，利用自己的党在议会中占多数控制议会，实际上又掌握着立法权。内阁成员必须同时是议会的议员。他们既在政府中负责某项行政工作，又在议会中参与立法活动，因此，往往出现内阁控制议会的局面。内阁一般不进行表决，以首相的意见为准。5．政府对议会负责政府对议会负责，接受议员的质询，解释政府的政策或内阁的决定。当议会对政府的政策或政治行为赞同时，政府方能继续执政；当议会通过对内阁的不信任案或者否决内阁的信任案时，内阁必须总辞职，或者由政府首脑提请国家元首下令解散议会，提前举行议会选举，由新议会决定内阁的去留。内阁制利弊分析利：1、立法部门与行政部门的密切合作，使政府能保持正常的运转以及稳定；2、内阁政府控制议会，间接对人民负责，首相可以采取改组内阁的方式处理不称职的内阁成员；3、具有一定的灵活性。在非常时期，人民可以选举临时领袖，领导全国安渡难关。也可以使战争时期内阁权力高度集中，议会的权力相对减少，政府和议会的任期自动延长。弊：1、理论上议会控制内阁，实际上内阁控制议会，导致行政权力膨胀；2、由多数派组阁，政府易受政党的操纵；3、政府具有不稳定性。多数为多党联合执政，这样的内阁稳定性不如总统制和一党执政的内阁制政府。内阁制目前是世界上最主要的政治制度。“关于总统制和内阁制的比较，内阁制的前途显然要比较光明。除了拉丁美洲若干国家以外，美国的制度并没有为别国所模仿，似乎将来也不会有人加以模仿。”二、总统制政府制度的特征总统制政府制度是由总统担任国家元首和政府首脑的一种政府制度。由18世纪末的美国所创建，后为拉美的阿根廷、巴西、墨西哥、亚洲的印度尼西亚、巴基斯坦、非洲的埃及、肯尼亚等国家所采用。主要特征：1．总统独立于国会之外2．总统一人兼任国家元首和政府首脑3．政府与国会完全分离4．政府成员与总统是僚属关系5．政府不对国会负连带责任1．总统独立于国会之外在总统制政府制度之下，总统完全独立于国会(议会)之外。这种独立性具体表现为：总统由公民直接或间接选举产生，而不由国会(议会)产生；总统的权力由宪法明文规定，而不是由国会(议会)授予；总统的任期由宪法规定，而不受国会(议会)信任与否的影响。即使总统有严重违宪行为，国会(议会)也只能提出弹劾，无权罢免总统。2．总统一人兼任国家元首和政府首脑总统既是国家元首，又是政府首脑。这种元首是实权元首，行使宪法和法律所赋予的权力。总统一般与政府各部部长组成内阁。总统本人是内阁首脑，独揽行政大权，统帅全国武装力量。由总统颁布的行政命令，无须国务员副署。3．政府与国会完全分离政府与国会是完全分离的。政府成员不得同时兼任国会(议会)议员，不能参加国会(议会)立法的辩论和表决，在形式上不能向国会(议会)提出法律案或预算案。总统所属的政党在议会中可能是少数党，因此不是以多数党和少数党来区分执政党和反对党，而是哪个党占有总统职位，哪个党就是执政党。4．政府成员与总统是僚属关系在总统制政府制度下，政府成员一般由总统任免，由总统领导并向总统汇报工作。政府成员服从总统的决策，总统随时可以解除他们的职务。5．政府不对国会负连带责任政府不对国会(议会)负连带责任，政府成员只对总统负政治上的责任，总统只对选民负政治上的责任。国会(议会)除可以对总统依法行使弹劾权外，不能以不信任投票迫使总统辞职，总统亦无权解散国会(议会)。总统需向国会(议会)报告国情，通常以咨文的形式向国会(议会)陈述意见、报告工作或提出立法倡议。国会(议会)通过的法案须交总统签署后才能公布实施，总统如不同意，有权加以否决。但若国会(议会)以2／3多数再次通过，该法案即可生效成为法律。总统制利弊分析利：分权与制衡，防止权力的专断与滥用弊：1、总统权力过大，缺乏有效措施对总统权力进行监督，任期内即使不称职，只要不犯罪，任何人都无权罢免；2、分权不是万能的，总统利用宪法存在的漏洞反制约国会，是总统权力有不断扩张的趋势；3、国会与政府之间为了相互监督而建立庞大的机构，容易造成人浮于事，产生冲突。总统制与内阁制差异总统制内阁制政治制度和原则分权与制衡中央集权内阁成员与政府首脑的关系下属和长官同僚立法与行政关系分立合二为一任期有固定的任期没有固定的任期政府的人员组成总统、副总统、各部部长、中情局局长议会多数党领袖、资深党员组成的内阁成员政府的机构组成总统办事机构、政府各部、独立机构内阁、中央各部三、半总统制政府制度特征半总统制政府制度是一种介于总统制政府制度与内阁制政府制度之间、兼有内阁制特点的总统制政府制度。采用这种政府制度的国家主要是法国、奥地利、芬兰、冰岛、葡萄牙等。20世纪90年代初以来，俄罗斯和东欧一些国家也采用这种政府制度。其主要特征是：1．形式上设有两名行政首脑(总统和总理)2．政府不对总统负责而对议会负责3．总统掌握实际的统治权，成为国家权力的中