建设法治国家背景下行政调解制度探讨

1建设法治国家背景下行政调解制度探讨按照我国法律规定，行政调解是指国家行政机关依照法律规定，在其行使行政管理的职权范围内，对特定的民事纠纷及轻微刑事案件进行的调解。多年以来，我国行政机关调解处理了大量的经济纠纷和民事纠纷。经过调解的纠纷，双方当事人大多能够自觉履行，很少再通过诉讼途径解决。可以说，行政调解对保护公民、法人和其它组织的合法利益不受侵犯，为维护社会稳定，推动社会主义经济建设起了重要作用。笔者就行政调解的作用和行政调解制度的完善作以粗浅认识，以求抛砖引玉，共同为我国行政调解工作添砖加瓦。一、行政调解的作用在全面推进依法行政，建设法治国家的进程中，中国人仍然不习惯于直接通过诉讼来解决纠纷，更热衷于通过调解的方式来解决，只是将诉讼作为实现社会公平的最后一种救济途径。调解以其灵活、高效、便捷、成本低廉等特点，颇受当事人青睐。行政调解是整个调解制度的一个重要组成部分，发挥着不可低估的作用：有利于纠纷快捷地得到解决。行政调解要遵循一定的程2序，但又不同于繁锁的诉讼程序，具有一定的灵活性，利于纠纷及时解决。（二）有利于增进社会和谐。从法治的角度看，设立调解制度，在自愿合法的前提下对有关纠纷进行调解，符合“和为贵”的传统观念。与刚性的诉讼判决相比，调解更富人性化，具有人情味。（三）成本低廉，更容易为当事人所接受。打官司要缴纳一定的诉讼费，如果要委托律师，还要支付代理费。加上打官司所需的路费、误工费等开支，加在一起数额不小。有的官司往往是赢了官司赔了钱，只是讨回一个公道罢了，从经济角度看并不划算。而行政调解不收取费用，当事人选择行政调解途径所花总体费用与诉讼相比要低廉。从成本与收益上考虑，当事人自然愿意选择行政调解。（四）有利于减轻法院的负担。诉讼一般只针对原告的诉讼请求作出裁决，而不解决诉讼请求以外的事项。由于行政调解实行自愿原则，可以一并解决与争议有关的各种问题。大量的纠纷通过调解解决了，到法院打官司的自然就减少了。（五）有利于政府职能的转变。我国目前正在推进的建设法治政府与服务政府的目标相吻合，政府有责任为社会公众提供服务，利用有限的行政资源帮助当事人解决纠纷，体现了服务政府的理念。3二、行政调解制度的完善从我国目前的情况来看，行政调解的范围包括民事纠纷、经济纠纷和轻微的刑事纠纷。但是由于种种原因，导致实践中行政调解应有的作用没有发挥出来。为建立多元的纠纷解决机制，必须积极完善行政调解制度。为此，笔者提出以下几点设想：（一）为行政调解制度设定统一的法律依据。目前我国行政调解制度并没有统一的法律规定，对于行政调解的相关内容只是零散地规定在一些法律文件之中，导致我国的行政调解制度在法律规范上缺乏统一性。为了有效发挥行政调解的作用，必须完善立法，增强行政调解在法律规范上的统一性。通过立法对行政调解的原则、范围、方式、程序、效力与法律责任等作出规定，这有利于缓解法院和各级政府信访部门的工作压力，可以弥补国家行政法制建设中的立法空缺，保障行政调解工作有效运行。（二）确立行政调解的原则。行政调解也应同法院调解和人民调解一样，均应在查明事实、分清是非、明确责任的基础上，说服当事人互谅互让，依照法律、法规及有关政策的规定，让双方当事人自愿达成协议解决争端。因此，合法和自愿是调解必须遵守的原则。另外，行政调解和人民调解一样，还必须坚持保护当事人诉讼权利的原则。这实质与自愿原则是紧密相4联的。如果当事人不愿通过调解，或者通过调解达不成协议，或者达成协议后又反悔的，一方或双方当事人都有权向人民法院起诉，这是法律赋予每个公民的诉讼权利。对于调解的方法，有多种多样的灵活方式，这跟具体的调解人员的知识和经验有关。但总的说来，在调解过程中应做到深入调查研究，虚心倾听当事人的意见，弄清案情，以和蔼耐心的态度，耐心细致的讲理讲法，动之以情、晓之以理，以理服人，坚持说服教育、方便群众的工作方法。（三）设置专门的行政调解机构。虽然人们在遇到纠纷时，众多情形下会优先考虑请求行政机关解决。但由于纠纷类别的不同，人们所诉求的行政机关也千差万别，有的纠纷主体可能诉求于工商行政部门，有的纠纷主体可能诉求于土地行政部门等等。构建一种制度必须要具有社会基础，而不能脱离现有的制度现实。因此，笔者主张在行政系统设置专门的行政调解机构，配备专门的行政调解人员。行政调解机构的工作人员必须具有专门的法律知识或较为丰富的社会经验，这样有利于提高行政调解运作的效率，推进行政调解向专门化、职业化的方向发展。此外，在行政调解的机构设置和案件管辖上，应坚持以基层为主的原则，以体现出便民的要求。（四）规范行政调解的运作程序。调解具有灵活性的特点，但灵活性并不代表就不需要程序。如果没有程序的适当规制，5缺乏最低限度要求的正当程序的保障，当事人也难以达到完全的理想状态，就不可能有公正与合法的调解结果。对于行政调解程序的规定，一般认为主要包括以下几方面：一是当事人的申请；二是受理；三是当面协商；四是达成协议；五是制作调解协议书。笔者认为，除了上述程序外，还应引入行政告知程序和听证程序。所谓行政告知，是指当纠纷当事人向行政机关申请行政调解时，该行政机关必须向纠纷主体说明行政调解必须注意的事项和正确途径，不得置之不理和随意拒绝。通过行政告知，使相对人明确行政调解的有关要求，帮助当事人正确地行使自己的权利，从而有效地保护当事人的权益。听证程序是指行政机关在制作调解协议之前，听取双方当事人的陈述、申辩和质证，据此对当事人进行说服、劝告以引导其达成调解协议的一种程序。听证程序的目的在于弄清事实、发现真相，给予当事人就争议的事实表明意见的机会。另外，当事人还有权利聘请代理人参与调解。（五）规定调解时限，明确行政调解机构及其工作人员的法律责任。规定调解的时限，有助于保障调解的效率。结合我国的实际情况，可以将调解的期限规定为两个月为宜。逾期不能达成协议的，行政调解机构可以终结调解，这样有利于督促当事人合理地利用行政调解这种救济方式，有利于消除久调不解而浪费资源的现象发生。责任是规范实施的保障，缺少了责6任，程序、制度都不再牢靠。因此，应规定行政调解机构及其工作人员在行政调解中应该履行的义务及违背义务应该承担的责任，并建立相应的追究责任的机制，以保障责任追究到位，促使行政调解机构及其工作人员真正服务于民，促进行政调解活动在人们所期盼的和谐社会的轨道上健康、有序地运行。总之，我们要法治，但不要法治极端主义，我们在强调法治的同时，也要防止陷入法治形式主义的泥团。法治极端主义与形式主义会使调解的生存空间萎缩。看似各种纠纷都能通过法院的诉讼救济途径得到解决，但从成本与收益来看，诉讼却不是人们愿意首选的救济方式。人们更愿意选择成本低廉，灵活、便捷、高效的调解方式解决纠纷。诉讼只是解决争议的一种手段，不能片面地将“诉讼”与法治联系起来，认为诉讼越多，法治就越发达，这是对法治的一种误解。在利益多元化的社会，协调各种关系，建构多元的、便捷的化解社会矛盾和纠纷的机制是现实而理性的选择。在坚持司法最终原则的基础上，畅通各种救济的渠道，及时有效地解决各种纠纷，是和谐社会的内在需求，也是推进法治的明智之举。7