规范推行PPP模式培训

财政部政府和社会资本合作中心涂毅1一、什么是PPP二、为什么要推行PPP三、如何规范推行PPP四、当前和下一步工作23PPP（Public-PrivatePartnerships）,政府和社会资本合作是公共服务领域供给机制的重大创新，政府采用竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益（国办发【2015】42号文）。456基础设施公共服务保障性安居工程路桥隧道地下管廊环境治理轨道交通城市供暖供水、供气教育、医疗养老文体设施经济类能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等13个公共服务领域。社会资本参与程度高委托运营(O&M）社会资本风险承担程度低高完全私有化完全公有化管理合同(MC)租赁-运营-移交(LOT)建设-运营-移交(BOT)建设-拥有-运营(BOO)转让-运营-移交(TOT)改建-运营-移交(ROT)7购买-建设-运营(BBO)8发展新阶段（2013—现在）：2013年末，楼继伟部长正式提出“科学规范推进PPP模式”暂时停滞期（2008—2013）：08年四万亿刺激，政府不差钱，PPP模式遇阻市场推广阶段（上世纪90年代—2008）：以BOT为主，电力、水务、污水处理等项目，大量引入外资企业起步阶段（上世纪80年代）：BOT、BT试点项目（公路和水务）80年代90年代2008年2013年共同点：融资功能。不同点：9功能单一（建设、融资）合作期短竞争不充分透明度不够使用者付费多部门分散推进行政法管辖全功能全生命周期合作充分竞争全过程公开透明三种付费方式转变政府角色财政部门牵头协调推进民商法、行政法统筹2014年时间Version1.0Version2.01990年2000年2016年10PPP的优势√风险分担、合作共赢√全生命周期管理，降低总成本√平滑财政支出，时间换空间√绩效管理PPP的局限性√竞争不充分、风险未有效转移√政府过度承诺增加财政风险√准备时间长、交易成本高√过度使用PPP的核心价值观是物有所值11新预算法和国发43号文：开明渠、堵暗道，化解存量债务国发60号文：基建投融资方式创新PPP仅是一种融资手段？（×）12国家治理体系和治理能力现代化（高效政府）依法治国（法治政府）；发挥市场在资源配置中的决定作用（有限政府）；顶层设计为主，强化改革整体性、系统性、协同性。供给侧结构性改革（结构/质量/效益优先）改革创新，提高全要素生产效率（大众创业、万众创新）；去产能、去库存、去杠杆；新动力——新型城镇化建设+公共产品公共服务+新兴产业。新《预算法》实施VS融资平台转型公共产品和服务供给新渠道——PPPPPP是以供给侧结构性改革为主，需求拉动为辅的体制机制变革。132013年十八届三中全会《全面深化改革决定》：支持非公有制经济健康发展，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营；2014年，李克强总理7次部署PPP工作：4次国务院常务会议，1次达沃斯论坛，1次新型城镇化建设试点工作会，1次批示；2015来，李克强总理13次部署PPP工作：9次国务院常务会议，2次经济座谈会，1次世界经济论坛，1次政府工作报告。2015年10月29日，十三五规划：推广政府和社会资本合作模式。2015年11月10日，中央中央财经领导小组会议：供给侧结构性改革。141516•《预算法》•《政府采购法》及其实施条例•《PPP法》（计划中）•《特许经营条例》（计划中）法律•关于加强地方政府性债务管理的意见（国发43号）•关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见（国办42号）•关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金76号）•关于PPP财政预算管理问题的通知（制定中）政策•政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金〔2014〕113号）•PPP项目合同指南（财金〔2014〕156号）•PPP项目政府采购管理办法（财库〔2014〕215号）•物有所值评价指引（财金〔2015〕167号）•PPP项目财政承受能力论证指引（财金〔2015〕21号）指南•PPP项目合同指南•PPP项目合同案例•标准化合同合同•PPP项目识别标准（经济、技术、财务等）•产出标准•绩效付费标准标准17项目识别项目发起项目筛选项目准备实施方案编制项目执行管理架构组建财政承受能力论证采购文件编制响应文件评审资格预审谈判与合同签署融资管理绩效监测与支付项目公司设立项目采购项目移交绩效评价移交准备性能测试物有所值评价实施方案批准中期评估资产交割谁可以作为政府方？政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为实施机构并代表政府签署PPP项目合同；政府可指定相关机构依法参股项目公司。是否控股？谁可以作为社会资本方？依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。18县级以上人民政府建立跨部门协调机制，负责组织协调、项目评审和检查督导。财政、发改、住建、国土、环保及行业主管部门分工协作。指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。1920价格调整机制灵活市场化程度较高投资规模较大合同关系清楚需求长期稳定市政供水市政供暖市政供气医疗服务设施养老服务设施地下综合管廊污水处理环境保护保障房轨道交通项目期限参考因素：政府需要的公共产品或服务供给期间；资产的技术和经济生命周期；投资回收期；融资期限；设计期和建设期的长短；财政承受能力；法定上限（最长30年）。约定方式：建设期和运营期分别约定or一并约定？展期：展期事由——政府方违约及政府方风险；项目合作期限届满是否继续运营？原社会资本方是否有优先续约权？提前终止：不可抗力、严重违约、双方合意、政府方单方决定。项目范围产出范围决定运作方式：设计、建设、融资、运营、维护、移交；产出标准：社会资本方的服务标准、政府方的付费依据；排他性经营2122存量项目是引入资金否否改扩建期满移交引入资金是否改建-运营-移交是管理合同是否建设-运营-移交建设-拥有-运营委托运营租赁-运营-移交移交-运营-移交区域特许经营PPP项目否是期满移交购买-建设-运营是否运作方式由项目类型和合作范围决定。23风险分配原则承担风险的一方应该对该风险具有控制力；承担风险的一方能够将该风险合理转移（保险）；承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；由该方承担该风险最有效率；如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。24风险因素政府社会资本共同分担征收征用△融资△设计建设△运营维护△移交△市场需求△不可抗力△政府可控的法律变更政府不可控的△△系统性金融风险△风险矩阵政府可行性缺口补助财政补贴（由财政对项目使用者付费不足部分直接付费）；股本投入；优惠贷款；其他优惠政策（经营性开发收益、土地等资源投入）。25政府付费政府可行性缺口补助+用户付费使用者付费公共部门项目公司公共部门最终使用者项目公司提供服务付费可行性缺口补助*最终使用者项目公司提供服务付费最终使用者提供服务付费26定性评价全生命周期整合的潜力；风险识别与分配；绩效导向；潜在竞争程度；鼓励创新；政府能力。定量评价PSC值PPP值政府测算的PPP项目合同价及相关费用自留风险自留风险基本PSC可转移风险竞争性中立调整值英国/美国的PSC澳大利亚的PSC基本成本全部风险（自留/转移）竞争性中立调整值融资成本建设和运维成本可转移风险竞争性中立调整值新西兰的PSCVFMVFM影子报价27股权投资政府出资入股项目公司运营补贴政府付费使用者付费差额补贴配套投入土地征收、整理、划拨配套设施建设投资补助贷款贴息周边土地及商业开发权授予政府无偿或低价租赁项目资产政府放弃所持项目公司股份的全部或部分分红权直接支出或有支出每年全部PPP项目从预算安排的支出责任占一般公共预算支出比例不超过10%。风险承担价格调整风险（调价机制）最低需求风险（使用量保底）终止补偿股权投入债务成本预期收益违约赔偿损失赔偿款违约金单一来源采购竞争性磋商竞争性谈判邀请招标公开招标强制资格预审：应该至少3家社会资本通过资格预审两阶段评审：•通过多轮谈判明确最终采购需求。•综合评分法选定合作方。采购结果确认谈判28确保充分、公平竞争29项目公司PPP项目合同履约合同工程承包合同运营服务合同原料供应合同产品或服务购买合同融资合同保险合同股东协议融资方政府方保险公司承包商运营商原料供应商购买方股东股东股东①②③④⑤BT变种BT加长版？BT+股权回购？BTO？BTL？融资平台曲线救国平台与民企组成联合体、或设立子公司参与本级项目PPP基金明股实债政府兜底、到期回购、固定收益3031322014-2016年示范期中央/地方示范项目积极规范推进双刃剑上下联动33第一批（2014）：30个项目（3个已调出），总投资约1,786亿元，15个省市（调整后14个省市），5个行业；第二批（2015）：206个项目，总投资约6,589亿，30个省市，13个行业；13个行业：交通、市政工程、环境保护、片区开发、保障性安居工程、体育、文化、养老、医疗、体育、科技、旅游、农业；社会类项目（10%）和综合一体化项目（15%）比例上升；绿色低碳项目：77个，投资3,609亿元，占56.1%；2016年将推出第三批示范项目。34领域第一批示范项目第二批示范项目合计项目数投资额（亿元）项目数投资额（亿元）项目数比例投资额（亿元）比例1.交通：91,565.96383,491.784719.9%5,057.7460.4%轨道交通71,526.51132,452.67208.5%3,979.1847.5%高速公路7613.9473.0%613.947.3%非收费公路8232.3883.4%232.382.8%交通枢纽417.3241.7%17.320.2%机场281.9820.8%81.981.0%铁路245.7020.8%45.700.5%公交115.0010.4%15.000.2%桥梁132.7810.4%32.780.4%其他239.4520.8%39.450.5%2.市政工程:877.2766810.537431.4%887.8010.6%垃圾处理15.262297.24239.7%102.501.2%地下综合管廊113.0014407.77156.4%420.775.0%公园125.0010.4%25.000.3%供气23.6420.8%3.640.0%供热326.40659.5293.8%85.921.0%供水332.6118190.11218.9%222.722.7%海绵城市113.8510.4%13.850.2%绿化15.5010.4%5.500.1%排水17.9010.4%7.900.1%3.环境保护:11111.9931742.464217.8%854.4510.2%污水处理959.0815337.492410.2%396.574.7%环境综合治理252.9115364.97177.2%417.885.0%湿地保护140.0010.4%40.000.5%4.片区开发8771.5483.4%771.549.2%5.文化12257.56125.1%257.563.1%6.养老10196.22104.2%196.222.3%7.医疗15.7018111.76198.1%117.461.4%8.教育1289.61125.1%89.611.1%9.体育125.07129.2520.8%54.320.6%10.科技539.5052.1%39.500.5%11.保障性安居工程235.5120.8%35.510.4%12.旅游26.40