郇庆治：中共生态文明制度建设

加快建立生态文明制度深化生态文明体制改革郇庆治(北京大学)2013年11月23日目录1）“十八大”之前的生态文明体制/制度建设2）“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想3）“三中全会”对于生态文明体制/制度建设的新部署4）生态文明体制/制度建设中的重大问题“十八大”之前的生态文明体制/制度建设一般地说，“体制”是某一政策/议题领域中各种形式制度的组合或综合体，“制度”则是负责某种更具体政策制定实施的组织机构及其规范，而“机制”是衔接不同制度之间、整体性体制与具体制度之间的政策性工具或手段。依此，生态文明及其建设的政治与政策的决策落实是一个系统性体制，其中包括各种形式的具体制度（包括政府和非政府组织机构），而将其衔接起来的则是各种更具体、技术性的机制。“十八大”之前的生态文明体制/制度建设1.走向“生态文明”1)毛泽东：“如果对自然界没有认识,或者认识不清楚,就会碰钉子,自然界就会处罚我们,会抵抗。”（《毛泽东文集》(第8卷)，人民出版社1999年版，第72页）“人类同时是自然界和社会的奴隶,又是它们的主人。”（《建国以来毛泽东文稿》(第11册)，中央文献出版社1996年版，第103页）“十八大”之前的生态文明体制/制度建设比如，1958年5月，毛泽东曾提出：“鼓足干劲,力争上游,多快好省地建设社会主义”这一总目标,但他也说：“在保证质量的条件下,大力节约原料、材料、燃料和动力。”（《毛泽东文集》(第7卷)，人民出版社1999年版）“十八大”之前的生态文明体制/制度建设2)在改革开放的第一个十年间,依据我国人口众多、资源相对匮乏的国情,党和政府不断加强和巩固对生态环境的保护措施,并开始对环境保护实施法制化管理,明确将环境保护作为我国的一项基本国策,陆续通过了《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》、《国务院关于环境保护工作的决定》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋保护法》等一系列法律法规,结束了新中国环境保护无法可依的局面。“十八大”之前的生态文明体制/制度建设比如，1981年2月24日,国务院颁布的《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》明确指出：“环境和自然资源,是人民赖以生存的基本条件,是发展生产、繁荣经济的物质源泉…长期以来,由于对环境问题缺乏认识以及经济工作中的失误,造成生产建设和环境保护之间的比例失调…必须充分认识到,保护环境是全国人民根本利益所在。”􀀁“十八大”之前的生态文明体制/制度建设3)2002年11月8～14日，中国共产党第十六次全国代表大会举行。江泽民作《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》的报告。报告总结过去5年的工作和13年的基本经验，其中把实施可持续发展战略，实现经济发展和人口、资源、环境相协调写入了党领导人民建设中国特色社会主义必须坚持的基本经验，强调实现全面建设小康社会的宏伟目标，必须使可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。“十八大”之前的生态文明体制/制度建设2.“生态文明”概念的首次提出2003年9月11日，中共中央、国务院发布关于加快林业发展的决定，明确提出“建设山川秀美的生态文明社会”。这是党和国家的重要文件首次明确肯定和使用“生态文明”概念。随后十六届三中全会的“科学发展观”和四中全会的“和谐社会”都包含与彰显生态文明的重要性。“十八大”之前的生态文明体制/制度建设2005年10月8~11日，中国共产党第十六届五中全会在京召开。全会提出要加快建设资源节约型、环境友好型社会，大力发展循环经济，加大环境保护力度，切实保护好自然生态，认真解决影响经济社会发展特别是严重危害人民健康的突出的环境问题，在全社会形成资源节约的增长方式和健康文明的消费模式。“十八大”之前的生态文明体制/制度建设3.十七大工作报告：“生态文明”概念的提出四：实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求“——建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立。”“十八大”之前的生态文明体制/制度建设五:促进国民经济又好又快发展“（四）加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力。坚持节约资源和保护环境的基本国策，关系人民群众切身利益和中华民族生存发展。必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭。要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。落实节能减排工作责任制。开发和推广节约、替代、循环利用和治理污染的先进适用技术，发展清洁能源和可再生能源，保护土地和水资源，建设科学合理的能源资源利用体系，提高能源资源利用效率。发展环保产业。加大节能环保投入，重点加强水、大气、土壤等污染防治，改善城乡人居环境。加强水利、林业、草原建设，加强荒漠化石漠化治理，促进生态修复。加强应对气候变化能力建设，为保护全球气候作出新贡献。”“十八大”之前的生态文明体制/制度建设2）十七届四中全会公报（2009年9月18日）：“全会充分肯定党的十七届三中全会以来中央政治局的工作。一致认为，中央政治局…推动深入学习实践科学发展观活动健康开展，加快推进地震灾区灾后恢复重建，维护民族地区社会大局稳定，全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设，全面推进党的建设新的伟大工程，各项工作取得新进展。”“我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设全面推进，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，我国正处在进一步发展的重要战略机遇期，在新的历史起点上向前迈进。”“十八大”之前的生态文明体制/制度建设3）十七届五中全会公报（2010年10月18日）“经过五年努力奋斗，我国社会生产力快速发展，综合国力大幅提升，人民生活明显改善，国际地位和影响力显著提高，社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设和党的建设取得重大进展，谱写了中国特色社会主义事业新篇章。”“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，节约能源，降低温室气体排放强度，发展循环经济，推广低碳技术，积极应对气候变化，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路。”“十八大”之前的生态文明体制/制度建设4.“7.23”重要讲话：“生态文明”概念的深化“推进生态文明建设，是涉及生产方式和生活方式根本性变革的战略任务，必须把生态文明建设的理念、原则、目标等深刻融入和全面贯穿到我国经济、政治、文化、社会建设的各方面和全过程，坚持节约资源和保护环境的基本国策，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，为人民创造良好生产生活环境。”“十八大”之前的生态文明体制/制度建设综上所述，我们对于生态文明体制/制度建设的理解与认识，是随着我们改革开放进程中对社会主义现代化理论与实践的不断丰富与深化而逐渐提高的。相应地，逐步从资源节约、环境保护、可持续发展扩展到环境友好型、资源节约型的经济、政治、文化、社会和生态环境管理的复合型体制/制度。“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想1）基本内容及其解读（第八部分、共七段）建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想*政治解读着重强调了“建设生态文明”的长远（关系人民福祉、关系民族未来）/现实（资源约束、环境污染、生态退化）重要性及其作为“中国特色社会主义”总体布局之要素地位——“融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”，而根本目标是“努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”；与此同时，生态文明的核心理念是“尊重自然、顺应自然、保护自然”，其中已蕴涵了我们党对自然非经济或独立价值的理解与认可，因而，单纯讲“五位一体”和“美丽中国”是不全面的。“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想2）基本内容及其解读坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想*政治解读明确阐述了大力推进生态文明建设的总体思路，即在坚持“基本国策”（节约资源和保护环境）基础上实施“三个发展”（绿色发展、循环发展和低碳发展），其核心是实现节约资源与保护环境的“空间格局、产业结构、生产方式、生活方式”，从而服务于如下具体性“绿色目标”：“从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献”。“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想3）基本内容及其解读一是要优化国土空间开发格局。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。提高海洋资源开发能力，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想3）基本内容及其解读二是要全面促进资源节约。要节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，提高利用效率和效益。推动能源生产和消费革命，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全。加强水源地保护和用水总量管理，建设节水型社会。严守耕地保护红线，严格土地用途管制。加强矿产资源勘查、保护、合理开发。发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化。“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想3）基本内容及其解读三是要加大自然生态系统和环境保护力度。要实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理。加快水利建设，加强防灾减灾体系建设。坚持预防为主、综合治理，以解决损害群众健康突出环境问题为重点，强化水、大气、土壤等污染防治。坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，同国际社会一道积极应对全球气候变化。“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想3）基本内容及其解读四是要加强生态文明制度建设。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气。“十八大”大力推进生态文明建设主题下的生态文明体制构想*政治解读具体论述了大力推进生态文明建设或实施“三个发展”的四个层面或重点领域，即“优化国土空间开发格局”、“全面促进资源节约”、“加大自然生态系统和环境保护力度”、“加强生态文明制度建设”。有了这样一系列具体规定，“大力推进生态文明建设”才会成为未