“双高计划”绩效评价的理论框架、价值导向及实践路径

“双高计划”绩效评价的理论框架、价值导向及实践路径依据公共管理学理论，“绩效评价”是指评价主体运用一定的评价方法、指标和标准，在一定的资源、条件和环境下，按照投入产出情况，对组织完成目标的程度和取得的成效进行衡量和价值判断。以下是小编分享的内容，欢迎参考借鉴与借鉴。一、“双高计划”绩效评价的理论框架绩效评价源于20世纪70年代的西方高等教育实践，自问世后主要作为一种绩效管理的方法和手段被加以应用，其本身没有形成独立、系统的理论。《财政管理工作绩效考核与激励办法》（财预〔xx〕4号）以及《绩效管理暂行办法》等我国现阶段的政策文件都侧重阐述绩效管理与考核的具体措施，尚未对绩效评价的学理基础予以明确揭示。明确绩效评价理论基础是保证“双高计划”绩效评价体系科学规范、充分合理的必要前提，本文在梳理双高院校绩效评价实践经验和学界有关研究成果的基础上将“双高计划”绩效评价的理论框架大致归纳为以下几类：其一是以绩效管理理论为基础，认为绩效评价的重点在于建立组织绩效管理体系，要建立涵盖绩效目标、绩效指标、绩效标准和财政预算等要素的一整套绩效管理实施计划，进而在目标框架范围内对建设项目进行定期评价。其二认为“双高计划”绩效评价应以系统论为基础，主张以建设单位的整体发展目标为框架，将“双高计划”建设目标融入其中，构建整体与局部相协调的绩效目标链，进而将双高建设目标按照年度、项目逐层分解并转化为各职能部门的建设任务和绩效指标，贯通目标链与执行链。其三是采取“构建主义”评价模式，强调评价活动是评价对象及利益相关方全面参与的“主张―回应―协商―共识”的连续往复过程，将质疑和争议纳入参与者间的“协商”议程，通过政行企校、师生家长以及第三方评价机构等多元主体的价值观与利益协调，最终促使各方在评价活动中达成共识。此外，还有院校基于“双高计划”建设项目多、任务细的特点，引入组织管理学中的矩阵式项目管理理念，在纵向的职能管理架构之下增加横向的项目组织结构，采取归口部门和项目组共同负责制，形成既便于按照纵向的职能部门结构推进项目建设又利于跨部门横向整合项目资源的矩阵式管理组织。二、“双高计划”绩效评价的价值导向依据公共管理学理论，“绩效评价”是指评价主体运用一定的评价方法、指标和标准，在一定的资源、条件和环境下，按照投入产出情况，对组织完成目标的程度和取得的成效进行衡量和价值判断。依此而言，“双高计划”绩效评价同时具备“治理手段”和“价值引导”双重属性。从《绩效管理暂行办法》中有关绩效评价的界定来看，高职院校与教育管理部门既要客观、公正地测量与分析学校“双高计划”建设的成效，还须在此基础上做出进一步的“价值判断”，即要对“双高计划”的建设成效进行“意义评判”，如评价建设成果是否体现“高、强、特”要求，是否具有较高的贡献度，等等。xx年，教育部办公厅、财政部办公厅《关于开展“双高计划”中期绩效评价工作的通知》直接将绩效评价重点明确为各建设单位建设方案和任务书的落实情况以及承担改革发展任务和发挥引领作用的成果成效，价值评判的意味更为直接和强烈。至此，“双高计划”绩效评价的导向性已然清晰，即要充分体现双高建设的投入产出绩效，重点考察双高建设单位是否通过构建有效的政策、体系、标准来推动职业教育高质量发展。这种突出建设成效、强调示范引领的绩效评价方式引导高职院校和主管部门弄通摸透职业教育高质量发展的核心任务与关键因素，在“双高计划”绩效目标的设置上体现职业教育发展质量的超越度和优质度，在绩效指标的设计中凸显职业教育在人才培养、技术创新、社会服务方面的适应性与支撑性，在项目产出的打造中关注“贡献度”“认可度”“重视度”等核心绩效目标上的突破，在资金管理中实现花小钱办大事，提高投入产出效益。三、“双高计划”绩效评价的实践路径（一）健全工作机制，加强绩效管理创新1.完善组织机构，强化顶层设计高职教育绩效评价是一项系统工程，必须加强顶层设计、全面规划和统筹推进。“双高计划”绩效管理组织架构一般按照“校群两级、统分结合”的原则搭建，建设单位可组建由主要校领导负责的“双高计划”建设工作领导小组，下设“双高计划”建设办公室和高水平专业群项目建设工作组。领导小组主要关注“双高计划”的顶层设计，充分研判国家和地方发展战略，统筹双高建设与学校长期发展，合理制定“双高计划”绩效目标；双高办和工作小组坚持“对表推进、对标考核”的工作原则，在落地管理中按照动态推进、常态督查与定期考核相结合的管理思路，严格落实绩效数据即时采集、建设进度定期汇报、项目绩效阶段考核等管理措施，确保绩效管理的时效性和科学性，形成领导小组全面指挥，双高办统抓项目管理，工作小组主抓专项建设任务落实的管理工作局面。2.完善制度体系，推进项目落实一是采取“计划—项目—任务”三级管理模式，将“双高计划”分解为若干个项目，每个项目又由若干个任务构成。项目实行归口部门负责人与项目负责人共同负责制，双方共同开展项目的规划、实施、协调与过程管理，对建设目标的达成负责。分管校领导按分管部门进行协调、推进和督办。二是全面梳理人员、流程、政策、经费等“双高计划”项目、任务运行要素，制定项目建设管理办法、建设资金管理办法等专项制度，并以专项制度为主体建立健全教学、人事、财务、学生、后勤等各方面规章制度，形成全要素覆盖的双高建设与管理制度体系，为在项目和任务层面有效实施建设进度、问题及风险监控提供制度保障。3.规范工作机制，细化运转流程一是健全项目联系服务机制。强化双高办等管理部门对建设任务的联系指导，通过现场咨询、前置服务和专项指导等形式提高管理效率和服务效果，实现信息共享、难题共解。二是健全项目落实推进机制。严格落实双高项目会商机制，按月召开学校和专业群层面的项目汇报会，汇总项目实施过程中需要内部协商、其他部门协助或上级帮助解决的问题，并以会议纪要（或会议记录）的形式明确商定的重要事项，全程跟踪督办。三是健全项目督查问效机制。开发动态数据采集表单和信息管理系统，对项目建设进度进行实时、常态化追踪，并组织由学校及部门领导参加的现场办公会，针对项目建设中的难点、堵点，汇聚力量、协同攻关、跟踪督查、限时办结。（二）紧扣高质量发展目标，科学构建绩效指标体系指标体系是绩效评价目标和绩效评价理念的核心反映。“两部”在“双高计划”绩效管理文件中明确了绩效评价目标要求，并针对“数据采集表”和指标体系框架进行了基础设计，这是建立自评指标的基本依据和重要遵循。但相关文件中提供的仅是十大建设任务层面的三级指标框架，各建设单位仍需结合自身建设方案和任务书进一步对每个建设任务的数量、质量、社会效益及时效指标等进行逐项细化，搭建起完整的校级指标体系。1.双向设计，实现指标体系耦合“双高计划”指标体系的设计需同时采取自上而下和自下而上的双向路径。所谓自上而下是指要立足国家对职业教育的整体设计，兼顾利益相关方的需求，按照整体性、一致性要求，提高学校自评指标与省级、“两部”评价指标体系的契合度，以及学校指标对国家、地方发展战略的适应性，为学校新一轮“双高计划”遴选奠定基础。所谓自下而上是指建设单位内部充分展开交流，寻求师生员工等个体，部门、院系等二级单位与学校在发展战略上的共识，并在此共识下吸纳多元利益主体来共同制定绩效指标，由此实现个体、部分与整体绩效指标相互协同、相互支撑。2.目标导向，体现高质量发展要求绩效管理要以绩效目标为起点，绩效评价需要以绩效目标为基准。“双高计划”高绩效的建设要求意味着其绩效目标的设定必须突出一个“高”字。一方面，从“双高计划”的建设背景出发，绩效目标必须能体现出经济社会发展转型升级的新要求，做到高起点布局、高标准谋划。另一方面，从高等教育内部的横向对比结果来看，与本科高校发展目标相比，“双高计划”绩效目标要能体现职业教育类型特色；与高职学校的发展目标相比，要能体现引领示范，做到人无我有、人有我优、人优我特。再者，与建设单位历史目标相比则要凸显增量与增效；与其他职业教育项目的绩效目标相比，还要能体现资金产出效益优势，实现高产出、硬成果。3.共性与个性兼顾，构建分类评价体系共性指标是描述双高建设一般性要求的指标，便于不同建设单位之间的纵向比较与分析，个性指标则是建设单位根据自身环境和发展状况等选择的具有代表性的指标，有利于打造院校特色。“双高计划”绩效评价既要以统一标准对建设单位的建设成效进行整体考察，同时又要以分类发展为导向，引导建设单位突出优势、强化特色。因此，在“双高计划”考核指标设计上，要对高职教育的共通性和高职院校的个性化做通盘研究，一方面，通过梳理“双高计划”建设总体目标及“1加强、4打造、5提升”改革发展任务，提取体现普遍性、底线化要求的建设内容，设计共性指标，另一方面，又要结合办学定位、办学特色、办学优势等因素，立足区域经济社会发展实际，按照“做专、做强、做特”的办学思路设计具有区域和校本特色的个性化指标。4.系统设计，厘清指标间的内在逻辑“双高计划”是由既相对独立又彼此联系的建设任务共同构成的综合项目，“双高计划”绩效评价是一项系统性工程，绩效指标是构成评价系统的一个个节点，它们在针对特定效益点进行单独考察的同时又必须按照一定的内在逻辑连接在一起。因此，建设单位在绩效评价体系建设中要着重厘清指标之间的逻辑关系。不同层级指标、数量指标和质量指标、产出指标与效益指标之间应能够相互印证、相互转化，专业群建设指标与院校总体指标要相互衔接、相互吻合，同时，各项任务的指标之间要避免重复交叉，最终形成以院校内涵发展绩效评价为总纲，以双高项目绩效评价为细目，以特色专业（群）绩效评价为补充的三位一体指标评价体系。5.业财融合，项目绩效与预算管理集成化资金使用效率和效益是“双高计划”绩效评价的重点之一。按照“两部”评价要求，双高建设单位不仅要设置专门的项目资金指标序列，还要全面打通双高绩效管理和预算管理环节，因此，双高绩效指标设计必须梳理好经费映射关系，将权责结合、业财融合落实落细。一是以预算管理为主线，在整合学校战略规划与“双高计划”建设方案的基础上制定“双高计划”总体预算目标。二是在预算编制环节将总体目标分解到部门与项目，由项目负责人在建设周期内每年按规定时间，根据项目实施任务书中的预算额度，细化次年项目预算，完成年度预算编制。三是在预算执行环节将产出指标、效益指标细化量化，使得指标设置能够有效反映项目资金的产出和效益情况，以加强绩效目标对预算执行的引导作用，提高过程监控的可操作性。四是在预算调整环节将预算执行情况反馈于绩效完成进度，对预算指标数据进行动态调整、修改，经费安排向改革力度大、建设效益好的项目倾斜，形成经费奖优扶优的机制。（三）建立激励机制，强化评价结果应用在目前的“双高计划”绩效管理中，“两部”评价结果成为完善相关政策、调整中央财政奖补资金、本周期验收以及下一周期“双高计划”遴选的重要依据。绩效管理的完整流程包括绩效目标设定、绩效产出监控、绩效评价与绩效反馈等环节，其中，绩效反馈是绩效评价作用于评价对象，得以在深化高职院校办学改革，推动职业教育提质增效等方面发挥作用的重要环节。对于双高建设单位而言，绩效评价结果的应用途径主要包括以下几种：一是为学校决策提供依据。绩效评价是一种基准化分析，中央及省级部门的评价结果能够较为客观、全面地反映建设单位办学质量在业内所处位置以及与优秀院校之间的差距，并将这种差距以指标分值差异的方式予以量化呈现，从而为学校发展策略的调整提供有效的决策参考。二是促进内部质量提升。绩效评价是一种问题导向的“诊断性”评价，评价中的失分点往往正是学校发展中的难点、堵点，要将绩效评价结果及时反馈到建设部门，同时加强对绩效评价执行情况的跟踪与评估，有利于建设单位及时发现“双高计划”实施过程中的问题并加以整改和修正，形成事前有计划、事中有监控、事后有改进的内部质量保障闭环。三是发挥激励导向作用。采用激励为主、奖罚并举的考核原则，将绩效指标完成情况纳入部门、院系工作考核和人才评价体系，使绩效评价结果与部门业绩、个人晋升和评优评先等方面的考评挂钩，能够更充分地发挥绩效评价对教育资源配置的调节作用、教育政策优化的促进作