大庆市先照后证实施情况的调研报告

大庆市先照后证实施情况的调研报告一、基本情况调研组重点选取了肇州县和萨尔图区作为县、区代表，以市政府办名义分别下发了调研通知，并于2015年2月11日、12日先后赴肇州县和萨尔图区进行了实地走访;组织召开了相关行政审批部门负责人座谈会，就“先照后证”实施的基本情况、存在的问题和困难及意见和建议进行了座谈。此外，调研组还以市政府办名义向市级24个后置审批部门下发了专项调研通知，要求市级24个前置改后置审批部门对本系统“先照后证”实施情况进行总结，并以书面形式报送调研组。通过上述多种调研方式，对全市“先照后证”实施情况有了较全面的掌握。工商登记前置改后置审批是指市场主体从事列入工商登记前置改后置行政审批事项目录内的经营项目的，先行办理营业执照后，再向其他部门申请办理行政许可证件，市场主体在取得相应许可证件后，方可开展经营活动。也就是社会上通常所说的“先照后证”。2014年8月8日实施“先照后证”后，市场主体准入更加便利，进一步激发了市场主体活力，截止2014年12月30日，全市共有各类市场主体199560户，同比增长17.3%，其中，新增各类企业5590户、累计32193户，同比增长30%(其中公司制企业3800户，同比增长68%)，新增个体工商户25580户、累计163759户，同比增长16.14%，新增农民专业合作社923户、累计3608户，同比增长34.18%。推行“先照后证”，经营者在第一时间取得工商营业执照后，随即可以开展招聘员工、洽谈业务、购买设备、办理贷款等前期筹备工作，极大方便了投资创业者，真正让创业者享受到改革的优惠政策。(一)各级政府主导推动。2014年8月6日，大庆市政府在全省率先组织召开了由24个市级后置审批部门参加的全市商事登记先照后证、前置改后置审批工作专题会议，对实施新政进行要求、强调和布置，确立了“六个到位”原则，即思想认识到位、政策把握到位、协调沟通到位、监管服务到位、宣传引导到位、基础工作到位。而后，全市各县、区政府均召集相关部门分别召开了专题推进会议，安排部署“先照后证”实施工作，并采取不同方式，积极推动过渡期内市场主体信息公示平台的建立。(二)各相关部门积极落实。全市各级工商部门颁发营业执照后，对经营范围中涉及后置审批项目的，及时向申请人发放《前置改后置行政审批提示单》，提示申请人及时办理相关审批证件以及不办理擅自开展经营活动所承担的法律责任，并通过市场主体信息公示平台及时将市场主体登记信息向后置审批部门进行推送，截至2015年1月30日，各级工商部门共推送涉及后置审批经营项目信息4520条;各后置审批部门按照职责分工及时对推送数据进行认领，之后进行审批和监管，截至2015年1月30日，各级后置审批部门共认领数据4370条，其中准予行政许可2910条，未予行政许可1460条，向下级审批部门派送信息210条，向上级审批机关传递信息25条。对未取得行政审批擅自开展经营活动采取警告、停业整顿、罚款等处罚措施。(三)新闻媒体广泛宣传。推行“先照后证”后，全市主流媒体分别对“先照后证”实施情况进行了重点宣传报道，并对省政府公布的55大项共99小项工商登记前置改后置行政审批目录进行了公示。在广泛宣传的同时，积极注重舆论引导，对由“先证后照”改为“先照后证”的实质内涵进行了解读，虽然办照门槛减低，但“放活”不等于“放任”;涉及后置审批的，在未取得审批之前不得开展经营活动，否则将受到相关审批部门的处罚，避免了经营者产生认识上的误区。二、存在的问题及原因分析(一)对政策理解存在偏差。通过调研发现，对“先照后证”政策理解的偏差既存在于市场主体之中，也存在于后置审批部门之中，部分市场主体认为，办理营业执照即可从事经营活动，对于其经营项目中需要办理审批的，是否再办理审批已无所谓;而部分后置审批部门认为，工商部门先行发放了营业执照，把后续审批和监管责任都推到了审批部门身上。存在上述两种理解的主要原因是思想观念没有转变，还停留在过去的监管模式上，以往前置审批部门“坐等”市场主体向其申请办理前置许可证件，前置许可证件办理齐全后方能办理营业执照，之后才能开展经营活动，把准予市场主体开展经营活动的最后一关放在工商部部门。而“先照后证”的实施，彻底改变了这种管理模式，致使市场主体和后置审批部门暂时无法适应。从调研中发现，如办理殡仪馆、出租车服务等经营项目，有的`后置审批部门仍然认同过去的“先审批后办照”的思维模式，认为经营者取得营业执照后，就应视为准许其在该项目上的经营，而没有认识到营业执照只是对经营者市场主体资格的认可，经营者如果想具体从事后置审批的项目，必须取得后置审批后，才能开展这方面的经营活动，而后置审批部门对许可项目负有审批和监管职责。(二)部门协同配合不足。实施“先照后证”改革，政策性强，涉及面广，需要各级政府及工商、交通、质监、安监、卫生、食药监等20多个行政审批部门相互协调配合，形成工作合力，才能确保改革顺利实施。从调研情况看，虽然在改革之初，各级政府组织相关部门召开了专题会议，进行了安排部署，但由于缺少一个改革组织推进机构，缺乏统一的领导协调推进，导致改革还大部分停留在各部门自行推进上，没有形成统筹推进的良好工作态势。(三)信息公示平台不统一。通过调研发现，绝大部分县、区在同级政府主导下建立了过渡期内本级市场主体信息公示平台，能够实现市场主体登记信息的推送、认领，但平台建立的标准、方式以及市场主体登记信息推送和认领时限、责任的划分不统一、不明确。有的采取公共邮箱方式，有的采取网站公示方式，有的采取纸质传递方式;有的当天推送当天认领，有的市场主体登记信息虽然推送出去但后置审批部门认领不及时，容易造成监管空白。存在上述问题的主要原因是改革之初，上级文件只是要求各级政府要创造条件建立本级市场主体信息公示平台，但是对平台建设方式、标准等未作出具体规定，致使各县、区的公示平台不统一。(四)后续监管机制不完备。调研中，部分后置审批部门过去存在“重审批、轻监管”思想，以审批代替监管，不审批就不监管。而“先照后证”的实施后，即使后置部门没有审批，市场主体擅自从事须经审批的项目，后置审批部门仍然是监管责任人。“先照后证”改革成功的关键是加强市场主体的事中事后监管，大部分后置审批部门没有根据当前改革形势，制定适应当前监管体制机制的后续监管措施，对认领的市场主体信息数据采取的措施不明确，对已经取得营业执照的市场主体如何监管不具体，在调研过程中只有某县的食品药品监督管理部门制定了后续监管方案，明确了监管措施。三、对策及建议(一)转变思想更新观念。“先照后证”的实施，对市场主体而言就是要进一步加强政策宣传，使其了解“先照后证”的实质内涵，对其从事的须经审批项目的许可条件，在办理营业执照前有个基本了解，避免取得营业执照后无法取得审批，而造成不必要的损失;对于相关审批部门而言，就是要改变以往的监管理念和监管模式，要厘清工商部门和后置审批部门之间职责。工商部门颁发营业执照是对市场主体资格的确认，并切实履行好市场主体登记信息推送和告知义务，后置审批部门颁发审批证件是对经营资格的确认，切实履行好后续审批和监管职责。关于对市场主体后续监管职责问题，《黑龙江省人民政府关于贯彻落实国发〔2014〕7号文件精神的通知》(黑政发〔2014〕3号)中明确规定，工商机关和相关许可部门要强化“宽进严管”措施，按照“谁审批谁监管、谁监管谁负责”的原则，制定配套监管办法，加强信息互通，形成监管合力。对未领取营业执照并擅自从事无需经过审批的生产经营活动的，由工商机关依法监督查处;对应获取而未获取相关审批，并擅自从事生产经营活动的，由审批部门依法监督查处。鉴于部分审批部门提出执法力量不足的实际，建议由当地政府进行综合考虑，整合执法资源。(二)健全组织领导机构。建议各级政府设立改革推进领导小组，定期或不定期召开联席会议，可通过领导小组研究制订本地落实改革的配套方案，明确各个部门的改革推进任务，协调各个部门工作推进情况，统筹推进“先照后证”改革。制订改革培训计划，分批组织“先照后证”改革内容培训会，可邀请国家、省、市有关权威人士向各个部门负责人及具体许可人员、监管人员讲解，及时提升其对监管责任变化等方面的认识，确保改革各项举措最终落地生根。同时，在改革领导小组的领导下，由法制部门牵头负责，通过清理行政审批，取消无法定依据设定的前置审批，完善行政审批流程，缩短审批时限等一系列措施，进一步提升审批效能，在最短时间内让经营者办理到审批证件，让经营者享受到改革带来的红利。(三)推进建立统一信息公示平台。市场主体信息公示平台是“先照后证”顺利实施的基础和保障，建议市政府尽快建立统一市场主体信息公示平台，实现部门之间的信息衔接，明确工商和相关审批部门上传和认领市场主体信息的内容、流程、时限和责任，并逐步完善市场主体信息公示平台功能，逐步实现有关行政审批部门涉及市场主体2014年国务院和省政府先后推行了商事登记制度改革，实施“先照后证”、前置改后置审批是改革的重要内容之一。大庆市于2014年8月8日全面推行了“先照后证”，按照黑龙江省政府文件精神，前置审批保留10大项、共39小项，有55大项、共99小项工商登记前置审批改为后置审批。为全面了解掌握全市新政实施情况，黑龙江省大庆市工商局牵头，与大庆市政府研究室有关人员成立了联合调研组，对全市“先照后证”实施情况进行了调研。(四)制定完备后续监管机制。建议政府主导推动，建立适应当前形势的部门监管运行机制，按照“谁审批谁监管、谁监管谁负责”的原则，由后置审批部门逐项制定行政审批项目监管方案，建立适应事中事后监管的体制机制，结合各自职能，制定完备后续监管措施，强化责任落实，避免市场监管弱化或缺位。同时要进一步加强行政指导，推动由“被动审批”向“主动服务”转变，如后置审批部门认领数据后，可及时主动与市场主体进行联系，督促其及时申请办理审批证件，避免因审批服务和监管缺位出现未经许可审批擅自经营的扰乱市场秩序行为，确保市场主体依法合规经营。