当前财政部门会计监督中的执法困惑与反思

当前财政部门会计监督中的执法困惑与反思作者：杜存明上海会计2002.6当前财政部门会计监督中的执法困惑与反思杜存明自新《会计法》实施以来，各地财政部门依据法律赋予的职责权限，积极实施以保证会计信息真实。完整为重点的会计监督检查工作。《企业财务会计报告条例》、《企业会计制度》和《财政部门实施会计监督办法》（下称《监督办法》）等法规、规章相继发布，更是为加大会计监督力度提供充分的执法依据。然而，财政部门在当前执法实践中面临着若干困惑，值得人们深入探讨。困惑之一：违法会计行为案件检举谁、立案更难？财政部门对社会举报的违法会计行为案件适用审查立案程序，对其他来源的案件则直接立案。根据《监督办法》第38条规定，对举报材料审查内容主要是“违法事实是否清楚”、“证据是否确凿”。这种规定似不切实际，往往出现“检举难、立案更难”现象。要求财政部门对社会检举持谨慎态度固然重要，但不能过分要求检举人事先将违法事实查个水落石出，再提供确凿的证据；何况仅凭书面审查未经检查组调查之前，哪个立案人员又能断言检举材料事清据凿。倘若真的如此，组织检查组调查取证这一程序的必要性如何，值得考虑。严格审查的举报立案程序不仅与检查组调查程序无法衔接，与审理程序也无法衔接，因为《监督办法》第46条指出审理人员对违法事实不清、证据不充分的检查组调查材料还可以中止审理，再作补充。针对同类情况，《医疗机构监督管理行政处罚程序》、《出版管理行政处罚实施办法》等有关部门规章均规定“举报有据”或“经审核基本属实”则应及时立案。因此，为了有效指导会计执法实践，笔者建议可考虑删去《监督办法》第38条规定；同时鉴于《会计法》对罚款的适用均强调“可以”一词，对第39条第3项立案条件中“当事人的违法会计行为依法应当给予行政处罚。”宜修改为“当事人的违法会计行为依法应当或者可似给予行政处罚。”困惑之二：会计监督检查中发现的一些违法会计行为能不能依法处罚？根据《监督办法》第59条规定，评判会计行为违法与否的标准是《会计法》有关法律、会计行政法规和国家统一的会计制度，据此监督检查，财政部门可以发现大量违法会计行为。随着国家统一会计制度的构建健全，许多违法会计行为诸如或有损失事项未充分披露、不正当计提资产减值准备、未按规定健全内部稽核制度等等屡禁不止，但目前无法从《会计法》列举式罚则模式上找到行政处罚的适用依据。故国家立法今后亟待填补“有准则无罚则”之类会计法制中的缺漏。困惑之三：同一会计行为违反不同法律、行政法规，财政部门和其他执法部门可以在各自职权范围内分别处罚吗？由于会计信息是国家有关经济信息统计、税收、财政、审计、金融监管、证券监管等方面的基础信息。国家在有关立法中对会计行为都提出一些要求，同一会计行为触犯不同法律、行政法规的情形比较普遍。这种法条竞合的案件往往成为财政部门的执法难点。《会计法》第49条规定：“违反本法规定，同时违反其他法律规定的，由有关部门在各自职权范围内依法进行处罚。”《企业财务会计报告条例》第43条对同时违反其他法律、行政法规之情形也做出类似规定。过于简单的处理规定通常在普法时被人们注释成有关部门应各司其职，各负其责，不能互相推诿，但当执法部门对法条竟会的某些违法案件分别处罚时，又与《行政处罚法》上的“一事不再罚”原则、《会计法》第42条对“另有规定的，依照有关法律的规定办理”原则发生一定程度上的冲突。为了理顺不同执法部门之间的关系，有效惩治法条竟会的违法会计行为，笔者建议今后立法增加执法协调制度，既包括执法部门之间的双向协商机制，也包括由同级人民政府法制部门协调的管辖沟通机制。在执法实践中，应注意以下几个具体原则：第一，执法部门对同一当事人同一违法会计行为不得给予两次以上罚款。第二，对一般违法会计行为，既有《会计法》的一般罚则又有其他法律的特别罚则，依照《会计法》第42条规定由其他法律授权的部门办理。第三，有关法律、行政法规对同一违法会计行为规定不同种类的处罚，执法部门依照《会计法》第49条规定行使各自职权。困惑之四：当事人逾期不申请行政复议又不履行行政处罚决定的，财政部门即可申请人民法院强制执行吗？《监督办法》第55条规定，当事人逾期不申请行政复议或者不提起行政诉讼又不履行行政处罚决定的，由作出行政处罚决定的财政部门申请人民法院强制执行。据此执法，财政部门可能遇到困惑。例如，某公司因伪造会计帐簿被财政部门罚款2万元，该公司自接到处罚决定书之日起2个月内既不履行也不申请复议，财政部门这时申请当地法院强制执行，法院却告知本案虽超过复议申请期，但未满一般法定起诉期（3个月），暂缓立案执行。根据我国《行政诉论法》第66条规定，当事人对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。最高人民法院2000年3月10日起施行的《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第88条也规定，行政机关申请人民法院强制执行应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。为适应行政诉讼上述规定，笔者建议将《监督办法》第55条中“或者”一词修改为“也”，此类规定在《城市规划法》第42条、《税收征收管理法》第56条和《广告法》第48条中均可查证。困惑之五：当事人不缴罚款和加处罚款就无权申范行政复议或提起行政诉讼吗？《监督办法》第56条第2款规定“当事人对加处罚款有异议的，应当先缴纳罚款和因逾期缴纳罚款所加处的罚款，再依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”财政部门对到期不交罚款的当事人加处罚款，源于《行政处罚法》第50条规定，目的是间接强制和督促当事人及时履行法律义务。但是，倘若当事人到期不履行罚款和加处的罚款，即使在法定的复议申请期限和起诉期限内，也剥夺其复议申请权和行政起诉权，则这在《行政处罚法》、《行政复议法》《行政诉讼法》和《会计法》中都找不到任何立法依据。部门规章不是保障当事人实现申诉、控告国家机关之宪法权利，而是设置前置障碍，这本身违反《立法法》有关规定；纵然勉强操作，也给法院带来难题，因为法院对行政案件立案审理不能直接适用没有法律、法规依据的规章制度。为了保障当事人有机会寻求法律救济，促进会计监督法治化，国家财政部门应当重新研讨此项《监督办法》。财政部门健全会计监管机制和完善监管制度初探作者：管平上海会计2002.6财政部门健全会计监管机制和完善监管制度初探管平财政部门作为宏观调控的部门，不仅负有财政服务的职能，更负有监督的职能。而且新《会计法》明确了财政部门主管会计工作的职责，贯彻《会计法》是政府赋予财政部门的一项重要职能。如何依据《会计法》有关规定强化会计的执法监督，确实是一项重要课题。一、《会计法》贯彻中存在的问题1．法制观念淡薄。这突出表现在两个方面：一是单位负责人财务意识淡薄。他们认为单位的会计事务应由会计人员负责，无需了解那么多的会开业务。只爱把单位的经营业务管理好，职工利益有所保障；在税收政策上只要不违反规定，没有故意偷税即可。至于为了达到企业特定的经济利益目的，在会计上做点小动机，也无妨大碍。由于单位负责人潜在意识中放松了对《会计法》的学习，因而对会计人员；会计工作不支持、不关心，重经营管理，轻财务管理。为了完成上级下达的考核指标和小团体的利益，任意改变会计核算办法，对自己应承担的法律责任知之甚少；对于如何保障会计信息的真实完整，没有建立起一套与自己职责相适应的内控审核制度。二是执行层次，即会计人员缺乏对依法进行会计核算重要性的认识，对生产经营活动的核算和反映不够及时、准确、真实。他们认为，会计人员一切行动听指挥，按长官意志办事，即使发现错误，也不轻易发表看法，否则对自己不利，把《会计法》赋予会计人员的权力与职责置诸脑后。单位负责人和会对人员法制观念的淡薄是不规范会计行为产生的根本原因。新《会计法》颁布以来，一些单位负责人和会计主管至今尚对违反《会计法》行为的处罚表示不理解，法律意识模糊。在他们看来，对按规定应补缴未缴的税款和受到相应的税务处罚是可以接受的，对违反会计行为所受到的处罚似乎难以接受，对应承担的刑事责任更无法理解。在实际工作中，尚有相当一部分企业对财政部门的处罚规定置之不理。对应限期改正的违法行为迟迟不见行动。国家法律的强制力得不到充分的履行，企业对法制意识的淡薄可见一斑。2．集团公司与企业间会计监督的相互脱节。以资产为纽带、效益为核心组建的集团性公司，由于其行政职能的转变，无法直接对其下属单位进行管理。为了使国有资产保值增值，只能每年对下属单位下达考核指标，而对基层单位如何完成考核指标就无所了解，对基层单位的情况不能做到心中有数。集团公司只重视产值、收入、利润的考核，而缺乏对基层单位会计监督的有效管理，没有形成一套严格的监督制度，没有建立主体明晰的会计监督体系。有的集团与企业虽然建立了相应的监督和控制制度，但并没有认真执行，造成制度形同虚设。由于自上而下的管理与监督的脱节，集团公司对基层单位缺乏必要的监督，以致于对下属全分机构、会计人员起不到“把守关口”的作用，财务收支活动中的违法违纪问题得不到及时有效的制止和纠正。具体表现为：一是对不符合任职资格的会计人员没有采取有效的补救措施，从而不能保证会计机构、人员依法履行职责，造成会计人员在履行职责中遇到困难和问题难以及时正确解决。二是对所属单位的会计核算缺乏稽查；对处理会计业务过程中出现的违法违纪问题，没有建立权威的行政干预手段。某些企业会计账账、账表、账实严重不符，甚至有些企业会计工作混乱，集团公司缺乏事前防范、事后监督的有效管理办法。即使发现其些企业的会计违法行为，集团公司也未采取严格措施加拟制止，限期整改。3．财务总监责、权、利不对等。向国有企业委派财务总监是政府完善现代企业制度，提高国有企业监管水平而推出的新举措。从理论上讲，财务总监只对董事会负责，站在独立、公正、客观的立场上，督促企业避免会计信息失真、避免随意操作会计帐务和处理会计事务，行使相对独立的监督权。但事实上，财务总监的责、权、利是不对等的。从检查中所发现的某集团公司财务总监由政府委派，事业部财务总监由集团公司委派，事业部下属公司的财务总监则由集团公司或事业部委派，形成了三级财务总监网络。集团公司由原来的行政性公司转变为企业性集团后，将更多的财务会计管理权下放到事业部。事业部财务总监一方面实对委派者集团公司负责，同时对所属单位的会计行为又负有管理监督的职能；另一方面又得事事对照《会计法》以决定其行为的取舍，显见要求有较高的素质和责任心。下属公司的财务总监也是同样如此。但董事会并未真正将各级财务总监视作自己职责的延伸，赋予明确的目标、职责和权利。他们更多地是在扮演“执行者”而非“监督者”的角色，一路有充分的决策参与权和否决权。从而，使财务总监的这一职能流于形式，无法真正开展工作。4．社会监督的软弱。会计信息的社会监督目前主要是由经批准的注册会计师组成的会计师事务所对企业进行审计、验证和会计咨询。由于社会中介机构实行有偿服务，并且委托者又往往是被审计单位自身，从而存在执业质量的问题。致使社会监督不力，与债权人、投资者和政府监管相要求存在很大差距。由于部分社会审计机构未能严格履行必要的审计程序，未严格执行审计标准，加之一些注册会计师对合法性缺乏应有的职业关注，导致审计结论出现偏差，审计报告失实，一些企业关键性的会计信息未被充分揭示和披露。5．会计人员业务素质有待提高。要做好任何一件事，人的因素起决定作用。如果没有一支高素质的队伍，再好的政策措施都无法贯彻实施用前在国有企业中，普遍存在会计人员素质不高，会计基础知识匾乏，会计基础工作清被，内部控制制度形同虚设；一些单位内部管理混乱，财务收支失控、不按规定设置帐簿、不按规定运用会计科目等；有些会计人员受个人利益驱使，放弃职守，或者知情不举、通同作弊，或者监守自盗、以身试法；等等到不一而足，导致大量违法违纪的经济活动顺利地通过了会计这一“关卡”，国家和社会公众利益受到损害。二、转变机制规范制度财政部门作为会计主管部门包加强对会计的监管责无旁贷。因此，如何加大执法监管力度现何从事后监管转为事先或事中监管，从被动监管转向主动监管