REICO专项报告：对经济适用房政策的评价doc18(1)

REICO专项报告：对经济适用房政策的评价对政策问题的评价1、政策问题的构建在政策主张形成时，政策的问题构建主要来自三个方面：一是小康社会需要居住条件进一步改善。九十年代末，城镇居民的收入水平和改革之初相比有了较大提高，居住状况也有很大改善，人均建筑面积已达到17.78平方米，比改革当初人均6.7平方米提高了11平方米，有很大进步和改善。但理论界和决策层认为，和改革三步走战略的阶段目标相比，和建设小康社会目标要求相比，和国外相比，在整体居住质量（包括房屋配套、生活配套和生活环境等）和居住水平上，还有一定差距，城市居民的住房状况还需要进一步改善；二是住房供给方式需要替代。城镇住房制度在经过既有公房提租、出售之后，需要进入一个新的阶段。在新的阶段内，公有住房供给逐步退出，商品化、社会化住房供给要成为城镇住房供给体系的主要构成。但是，根据当时的社会收入整体水平、家庭收入的主要来源和职工工资结构，完全依靠劳动报酬获取商品房存在普遍性的支付能力不足问题。因此，需要一种不同的住房供给制度进行替代，以推进住房制度改革的深入。三是，在当时的国际经济和宏观经济背景下，由于亚洲金融风暴，宏观经济面临必须依靠扩大内需来实现既定的增长目标，必须寻找可以较大程度满足扩大内需的消费品和行业领域。在这样的背景下，通过住房改变居民消费结构，扩大内需，拉动经济增长成为历史的可行。1998年全国城镇住房改革和建设会议指出：“建立新的城镇住房供应体系，重点是大力发展经济适用住房。这既是这次房改的重要目的，也是房改是否成功的一个重要标志。一方面，中低收入家庭是目前城镇家庭的主体，发展经济适用住房可以满足他们的需求，是实现本世纪末人民生活达到小康的重要条件。另一方面，发展经济适用住房又可以增加有效需求，带动经济增长，不会形成房地产热，符合经济发展总的要求。”（自建设部“关于进一步规范经济适用住房建设和销售行为的通知”，建住房[2000]196号）2、政策目的当政策问题按照上面所论述那样进行构建的时候，政策目的也就很清楚，那就是，一要满足居民住房状况的改善；二要构建新的商品化、社会化城市住房供给体系；三要扩大内需，拉动经济增长。3、政策目标通过政策的形成过程分析，我们可以很清楚地看出，在经济适用房政策体系形成的时候，政策主张本身并不是单纯为解决中低收入家庭住房的社会问题而提出，政策还同时承担深化住房制度改革和服务宏观经济调控的使命。因此，政策形成之初政策对象目标比较宽泛，更没有确定、清楚和系统的数量指标设置。系形成的时候，政策主张本身并不是单纯为解决中低收入家庭住房的社会问题而提出，政策还同时承担深化住房制度改革和服务宏观经济调控的使命。因此，政策形成之初政策对象目标比较宽泛，更没有确定、清楚和系统的数量指标设置。不过，1998年到2003年，政府曾连续下达七批经济适用房建设指导计划，计划建设面积总计为10.47亿平方米（2004年是1.27亿平方米），相当于同期全社会实际新增住宅建筑面积的32%。对政策措施的评价经济适用房政策实施的主要措施有三：一是宏观指导，分级决策。即国家下达宏观指导计划，地方政府根据各自的情况分别确定具体的实施计划。根据有关文献，1998—2003年经济适用房竣工面积为4.77亿平方米，占同期城镇住宅新增建筑面积的14.41%，大约5.7亿平方米的计划没有完成，计划执行率大约为45.56%。而且，从2001年开始国家下达经济适用住房建设投资计划数量在逐年降低。二是土地行政划拨。无论是通过房地产开发企业提供经济适用房的新增用地，还是单位自建，或者集资、合作建房，土地供应都采取行政划拨的方式。其中，集资、合作建房和单位利用自用土地建设经济适用房用地，实际上是利用计划经济体制下原有土地占有的剩余。三是价格管制调整，由于三种供给方式的对象和范围并不完全相同，因此三种经济适用房的价格也不相同。通过房地产开发企业提供的经济适用房价格由政府确定价格构成，而集资、合作建房以及单位自建、面向本单位职工销售的经济适用房价格由各个单位自行决定。从严格意义上讲，集资、合作建房和单位自建住宅（包括建设项目附带住宅）不能算作完整意义上的商品化、产业化和社会化住房供给，这种生产方式本身和城镇住房制度改革的目标追求并不一致。而1998年—2003年，经济适用房的供给更多依赖住房需求者所在工作单位的努力，通过房地产开发企业产业化完成的经济适用房供给量并不高。所以，政策的实施更多依赖不完全产业化和不完全社会化的手段。对政策效果的评价1、目的：政策目的已经实现城镇居民住房得到改善。包括各个收入层次家庭在内，城镇居民的住房状况都得到较大改善。事实上，根据我国的发展水平，在2001年底，全国城市居民住房人均建筑面积达到20.8平方米，当年全国家庭人口平均数为3.38人，全国城镇家庭平均住房面积为70.3平方米，中低收入家庭住房建筑面积也平均达到80平方米，超过联合国推荐的3-5人家庭住宅最小面积59.5平方米标准线。城市住宅商品化、社会化供给体系已经形成。在中低收入家庭住房中，总体上67.42%来自房改私房和商品房，其中平均57.13%的住房来自房改私房，10.29%的住房来自商品房。通过房地产扩大内需，拉动经济得到实现。2003年，房地产业提供的城镇住宅已经占到供给量的58.6%；房地产业对国民经济的贡献率不断提高，1998～2003年，房地产开发投资对当期经济增长的贡献度由11.3%上升到19.6%；对当期经济增长的贡献率由约0.9个百分点迅速上升约1.8个百分点以上，房地产已经成为国民经济新的增长点。2、目标：并没有完全采用预期的措施到2003年底，经济适用房建设计划目标为10.47亿平方米。2003年底，经济适用房竣工面积4.77亿平方米，占全部计划的45.56%；通过房地产开发企业完成的经济适用房竣工面积2.69亿平方米，占全部计划的25.69%。考虑到建设周期的影响，总的计划目标达成率应该稍高。在政策形成之初，政策曾设想在“房地产开发公司每年的建房总量中，经济适用住房要占20%以上”（国发[1994]43号）。但1997年到2003年末，房地产开发企业每年新开工经济适用房面积平均17.16%，竣工面积占18.75%，没有达到预期计划目标。从目前的数据看，截至2003年，至少超过半数的经济适用房来自集资、合作建房、单位利用自用土地建设经济适用房以及建设项目附带住宅等。但是，根据16个城市经济适用房和商品房的建设情况对比看，各地经济适用房的建设情况有很大差别。由于通过市场提供商品化的经济适用房主要依靠政府行政划拨土地。因此，各地经济适用房建设的差异也反映了各地方政府在经济适用房建设上的意愿有很大不同。我们认为，这和当地土地在全国范围内的级差地租、当地中低收入家庭住房状况以及当地住房供给体系的结构和经济适用房供给渠道的多样化有很大关系。3、效果：一、从中低收入家庭住房现状来看，按照当初可以理解的政策目标群体，这些家庭的住房面积得到较大改善，而且各收入阶层家庭住房面积的相对差距没有他们之间收入的相对差距大。中等偏下收入家庭的住房相对面积下降较大，不过，中等偏下收入家庭的住房绝对面积也已经达到较高水平，达到并超过联合国推荐的建筑面积标准。从满足中低收入家庭住房需求来讲，政策实施以来，居民住房状况得到了改善。但需要强调的是，这一效果的实现，来自包括集资、合作建房、单位利用自用土地建设经济适用房和通过房地产开发企业提供的经济适用房共同完成。但是如果按照当前的政策标准，占全社会家庭30%的目标群体所占比例并不高，这和当初政策目标宽泛有关系。二、经济适用房的供给更多来自集资、合作建房、单位自建等方式，来自房地产企业提供的经济适用房比例并不高。从住房制度改革来讲，商品化、社会化和产业化住房供给体系已经形成。但是，在这个体系中，经济适用房名义下的住房供给并不是完整意义上的商品化、产业化和社会化供给。三、从拉动经济增长来看，根据房地产业的产业关联性，即便是通过单位自建和集资、合作建房开发的经济适用房，也依然对国民经济的增长起到了推动作用。在这个意义上，其目的也基本达到。从效果看，经济适用房政策取得了较为明显的效果，但效果的取得主要依赖大量采取不完全产业化和社会化的手段。结论第一，虽然政策的执行更多倚重不完全产业化和不完全社会化的手段，但经济适用房政策当初的目的都已基本得到实现，城镇中低收入家庭的住房情况得到较大改善。第二，在目前经济适用房的使用中，来自拆迁、结婚、迁移、与父母分离和独立自住的新增需求占主要比例。第三，除了拆迁引发的需求可以在拆迁中得到解决外，城市新增住房需求中，来自中等偏下收入家庭的新增住房需求存在支付能力不足的问题，但这并不意味着中低收入家庭存在普遍性住房困难问题。第三，预计在现有土地制度下，大中城市的集资、合作建房、单位自建等其他经济适用房的供给将因为城市土地、城市规划和城市管理的限制而大幅下降，通过房地产开发企业实现的经济适用房将成为经济适用房的主要供给。但是按照现有的供给比例和方式，这部分经济适用房的供给无法满足全社会30%家庭群体的需求。第四，如果政府继续完全依靠新增划拨土地来满足中等偏下收入家庭各个需求层次的住房要求，那么由于各地在土地级差地租、住房状况和供给条件上的巨大差异，地方政府在政策执行中将面临更大政策执行能力和政策执行成本的考验。第五，在土地供给量不变的前提下，全社会每年新增住房需求中，来自中等偏下收入家庭的新增住房需求应该作为一个社会保障问题，而不是当作市场问题来解决。完全依赖市场供给来解决社会保障问题，将因政策执行成本的外化而导致政策效果降低。政府可以考虑从政策问题、目标对象和政策措施上对经济适用房政策进行调整和进一步完善。附录：其他国家和地区的经验其他国家中低收入家庭住房政策的目的现代意义上的住房政策产生于19世纪末20世纪初，用以解决工业化和现代化第一次浪潮下以住房为突出矛盾的城市社会问题。到目前为止，世界各国大多制定了关于中低收入家庭的住房政策，不断满足城镇居民的住房需求是世界各国政府都承担的政治责任。1948年《国际人权宣言》第25条把居住权利列为基本人权：“每一个人都有权力拥有足够的生活水平，以保障他个人及其家庭的健康及安适，尤其是食物、衣物、居住、医疗以及必要的社会服务。”产生于1995年，有133个国家签署的联合国《经济、社会、文化权利国际协议》也规定：“每一个人都有权利拥有一个于他和他的家庭都足够的生活水平，包括足够的食物、衣物和住宅，同时可以不断地改善其生存条件。”1996年联合国伊斯坦布尔人居宣言明确指出：“保证人人享有适当住房和使人类住区更安全、更健康、更舒适、更公平、更持久，也更具效率。”“要全面逐步实现国际法律文件提出的人人享有适当住房的权利。”“将寻求各级公共、私营和非政府伙伴间的积极参与，以保证所有人及其家庭能获得土地使用权的法律保障，能免受歧视并能平等地得到经济上可承受的适当住房。”世界各国政府制定中低收入家庭住房政策的背景、目标和手段不尽相同，但有一点基本相似，那就是其政策问题的不同，所指向的目标群体明显不同。大多数国家的中低收入家庭住房政策源自社会问题，而不是解决经济问题。这一点在市场经济国家住房政策的演变历史中表现得最为明显。但是由于住房政策的执行需要借助经济政策的支持，包括投资政策、财税政策和金融政策配合共同形成完整的住房政策体系。然而，从公共政策本身要解决的问题来看，引发中低收入家庭住房政策问题的仍然是社会问题。比如欧洲各主要市场经济国家的中低收入家庭住房政策大多源于战后住房普遍短缺，但在随后的政策调整中，问题则源于给定住房供给条件下，住房供给充足而住房需求者支付能力不足的矛盾，以及贫民窟和无家可归流浪者的住房问题上。但福利国家，比如瑞典，其住房政策从一开始则是作为一项社会发展目标被列为国家发展计划当中，住房政策本身也就成为国家发展政策的一项内容。而发展中国家，比如埃及的中低收入家庭住房政策则由于城市化发展带来的住房危机。埃及城市现有半数住房年久失修，不少住房是危房，许多人无家可归，违章建筑到处都是