中国会计改革30年

中国会计改革30年财政部会计司司长刘玉廷/文我从事会计管理工作30年，也正是会计改革的30年，是亲眼见证并参与了会计改革的30年。我从实践中体会了中国会计改革的3点基本经验。一是中国的会计改革必须紧紧围绕或服务于国家经济改革的目标和要求，顺时应势，才能实现自身的价值。实践证明，会计改革只有与经济改革紧密联系在一起，促进经济改革与发展，才有生命力，否则就是空中楼阁，既不能持久也不能发挥应有的作用。过去30年的会计改革之所以取得成功，并得到国际认可，就是紧紧把握社会主义市场经济的运行规律，与改革开放30年的进程和要求协调一致。二是中国的会计改革必须立足国情，国际趋同，而不能盲目照搬外国的做法。一方面，我们要大胆借鉴国外的成功经验，发挥后发优势，洋为中用；另一方面，我们要扎根于中国的土壤，坚持中国特色。否则，照搬国外不合中国实际，就不能得到落实，强制执行会出现偏差，不利于企业和经济的良性发展，同时，也得不到国际认可。一句话，中国的事情归根结底还是要靠我们自己来办，会计改革和发展是中国会计同仁共同努力的结果。未来还要靠我们一起去创造、去拼搏。三是中国的会计改革必须由政府(财政部门)主导，其他各方共同参与。会计司自恢复至今，由当初的几个人，发展到今天40多人，形成了一支无私奉献、能打硬仗的专业团队，负责各项具体工作。今后，要根据社会主义市场经济下政府职能的定位，遵循“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的宗旨，团结社会各方力量，加大科学民主决策力度，共同推进社会主义市场经济条件下的会计改革与发展。中国会计改革30年，大体可以划分为3个10年，每一个阶段都特色鲜明。改革是一个漫长的摸索过程，充满了欢乐与艰辛，称得上是一路风雨一路歌。第一阶段：上世纪80年代，中国会计改革扬帆启航1980年代中国改革开放可以说是试验阶段，会计改革也在探索。为适应改革开放的要求，我国会计改革开始启动。会计法规制度、注册会计师、会计职称评审、会计队伍建设以及会计电算化等，都在这一阶段先后开展。解除了外商投资顾虑十一届三中全会之后，全党工作重心向经济建设转移，对内搞活、对外开放。为了引进外资，学习国外的先进技术和管理经验，开始创办中外合资企业，但在会计、审计制度方面遇到了障碍。一方面，是会计制度问题。在计划经济时期，国有企业的会计制度是按照资金形态设计的，投资主体一元化。当时的会计报表叫资金平衡表，固定资金、流动资金、专项资金3段平衡，专款专用，打酱油的钱不能打醋。但在投资主体多元化的模式下，就无法根据投资比例来分配利润，不能够满足外商投资保值和增值需要，外商担心自己投的钱被“共产”了，不敢来投资，因此必须改革。另一方面，是独立审计问题。当时我国企业实行年度决算批复制度，各级财政部门按企业财务隶属关系批复企业预决算。外商提出这种制度不符合国际惯例，中外合资企业的财务报告，必须由独立的第三方进行审计并出具审计报告。而财政部门本质上是中方投资者的利益共同体，无法保证独立性。为了解决外商的顾虑，适应对外开放的需要，财政部会计制度司起草了《中外合资经营企业会计制度》。并在1985年正式发布。同时，财政部在北京、上海、广州成立了会计顾问处(即后来的会计事务所)，其主要职责是对中外合资企业的财务报告进行审计出具审计报告。这些做法得到了外商的认可，解决了引进外资的会计审计障碍。会计基础工作得以规范针对10年“文革”会计基础工作遭到严重破坏的情况，我随同当时会计司领导、老专家经历了2-3年的调查研究，对很多省市各种不同单位的会计基础工作进行实地考察，这就形成了1984年印发的《会计人员工作规则》和随后印发的《工业企业会计核算办法》，这对于整顿和规范全国会计基础工作、统一工业企业会计核算办法发挥了十分重要的作用。这件事在全国范围内影响很大，尤其是《会计人员工作规则》发布后，甚至银行票据中阿拉伯数字的大小写，都改按会计工作规则进行了规范。还值得一提的是，《会计人员工作规则》中的附录为工业企业会计人员岗位责任制，明确管钱的人不能管账等，这属于内部牵制制度，是今天内部控制规范的初级阶段。会计人有了自己的法律随着工作重心转入经济建设，会计工作的方方面面，都需要以法律的形式固定下来，以确立会计工作在改革开放中的地位和作用。1985年1月21日，第六届全国人大常委会第九次会议通过了《中华人民共和国会计法》，自当年5月1日起施行。《会计法》第一次以法律的形式，对我国会计工作的管理体制作出了明确规定：“国务院财政部门管理全国的会计工作。地方各级人民政府的财政部门管理本地区的会计工作”，标志着我国政府主导型会计管理体制步入法制化的轨道。《会计法》是我国会计工作的第一部法律，也是我国经济领域较早的法律之一，它对推动会计工作的发展作用重大。全国广大会计工作者非常振奋，觉得腰杆更硬了。会计函授学校立了功针对全国会计队伍专业水平普遍较低的状况，当时的魏克发司长主持创办了一所“没有围墙的学校”——中华会计函授学校，得到教育部的认可，形成了总校—分校—函授的全国网络，培养了大批实用型会计人才，解决了那个时期会计人员青黄不接的问题。会计电算化启动我国会计电算化事业是从上世纪80年代末开始发展的，财政部在调查研究和一系列试点的基础上，先后印发了《会计电算化管理办法》、《会计电算化工作规范》等规章制度，审批商品化会计软件，极大地推进了我国会计软件行业产业化、规范化发展的进程。由于软件水平的提高和计算机的更多应用，这一时期的会计电算化已由单项会计核算业务电算化发展到全面实现电算化，由局部试点到全面普及，对推动我国民族会计软件产业奠定了基础。会计是否有“阶级性“引争议在改革开放之初，我国会计理论界开始恢复生机。理论研究先行，历来是改革的基本规律。1980年代初，会计理论界有组织地对一些会计、审计基本理论问题进行了研讨。与此同时，开始引进西方会计、审计基本理论与方法。80年代后期，理论界一方面介绍西方会计惯例，另一方面对我国会计核算制度改革做了大量研究和论证工作。除上述之外，当时理论界还有一个重要命题，就是讨论会计的属性问题。会计有没有阶级性？这个问题现在看似无关紧要，但在当时却是困扰理论界的一个难题。第二阶段：上世纪90年代，中国会计改革踏浪而行进入1990年代，中国的改革开放走到了十字路口。1992年邓小平南巡讲话后，明确了走中国特色社会主义的道路，为会计界进一步解放思想提供了动力。党的十四届三中全会确立中国特色的社会主义，即建立社会主义市场经济公有制，实行现代企业制度，从而带来了各行各业的思考解放和经济建设大幅度提速，同时，也将会计改革和发展带进了新的阶段，主要包括：“两则两制”的建立与实施、注册会计师考试和会计职称考试制度的推行、《会计法》的两次修订、具体会计准则的出台、会计电算化向ERP转型、注册会计师行业脱钩改制等。两则两制：“会计风暴”席卷全国1980年代后期企业开始搞联营，打破了投资主体一元化体制，不断地冲击传统的3段平衡会计制度，会计改革势在必行。但改革是彻底换血呢，还是在原来的基础上进行改良？看来，中国的会计改革必须动大手术！财政部领导作出了决策。1992年—1993年，财政部先后发布了《企业会计准则》和《企业财务通则》以及十几个分行业的会计制度和财务制度(简称“两则两制”)，于1993年7月1日起在所有企业实施。“两则两制”结束了几十年来以高度集中的计划经济由基础的会计制度，这场改革影响深远，被业界称为“会计风暴”。在计划经济时代，我国一个部门一本会计制度，各自为政。这场会计改革将各个部门的会计制度，统一成13个行业的会计制度，并划归财政部统一管理，工作难度相当之大。我亲身经历了这场改革，时任副处长，配合冯淑萍处长研究起草了行业会计制度的种类，我负责分工负责整合商品流通行业的会计制度，涉及商业、粮食、物资、外贸、供销社、新华书店等11个部门。为了统一思想，我曾经挨个部门跑，上门与对方沟通。有一次，在新华书店开座谈会时，一位老会计师说，新华书店从建国之后就一直有这个会计制度，一下子取消从感情上讲确实有些接受不了，但自己是共产党员，服从改革的统一要求。听了以后，我真有种想掉泪的感觉。考试：会计人的希望之门“考试这个问题很重要！”这是我反复强调的话。“我国会计人才建设，离不开考试制度的改革。”一是会计专业技术资格考试。1990年初，财政部、人事部决定改革会计专业职务评审制度，实行会计专业技术资格考试制度。1992年3月，财政部、人事部联合颁发了《会计专业技术资格考试暂行规定》及其《实施办法》，决定从当年8月1日起，除高级会计师仍实行评审制度(2007年改为考评结合制度)外，对初中级会计专业技术资格实行全国统一考试制度。截至目前，全国取得初级会计专业技术资格的234万人，中级会计专业技术资格的116万人，高级会计师超过8万人。改革的成效是非常明显的。二是注册会计师资格考试。我国注册会计师制度恢复之初，注册会计师实行考核认定。1987年，财政部制定了《注册会计师考试、考核办法》，规定注册会计师资格可以通过考核或考试两种方式取得。1991年，财政部举办了第一次注册会计师全国统一考试。自1993年开始，每年举办一次注册会计师全国统一考试。截至2007年年底，共约有14万人取得全科合格证。这项改革有效推动了注册会计师行业人才的发展。脱钩改制：注会行业的冲击波我国会计师事务所自1980年代初复建后，到了1990年代已经有较大发展。“两则两制”的实施，使注册会计师审计的范围大大扩展，审计对象由1980年代的三资企业，扩展到了1990年代股份制企业和所有的国有企业，促进了注册会计师行业的发展。随着会计师事务所数量不断扩大，注会行业也呈现出良莠不齐的状况。1997年亚洲金融危机后，资本市场做假账现象时有发生。一些会计师事务所卷入假账弊案，引起了监管层的关注。尤其是“琼民源”事件，直接推动了注会行业的改革——脱钩改制。1998年起，以执行证券相关业务会计师事务所为突破口，启动脱钩改制工作。1999年12月31日，会计师事务所脱钩改制工作如期完成。全国6045家会计师(审计师)事务所中，完成脱钩改制工作的有4952家，占总数的81.92%。未按规定完成脱钩改制的422家事务所已分别予以撤销、停止执业处理。尽管当时有些人思想一下子没法适应，但改革仍进行得很彻底。从此，注册会计师行业的独立性有了体制上的保证，进入良性发展的轨道，截至2007年年底，全国共有会计师事务所6564家，执业注册会计师80431人。第三阶段：本世纪至今，中国会计改革加速推进进入21世纪以来，中国企业面临着新的机遇与挑战。2001年中国加入WTO，开始融入经济全球化大潮。中国与发达国家的国际贸易及资本流动的趋势不可阻挡，很多企业在中国香港、美国和欧盟市场等上市，对我国会计准则提出了新的挑战和要求。3大会计制度——全国统一为了规范企业会计核算行为，提高我国企业的会计信息质量，党中央、国务院多次要求建立健全国家统一的会计制度，1999年修订的《会计法》规定，国家实行统一的会计制度。在此背景下，时任会计司司长的冯淑萍同志，主持了统一会计制度的改革。2000年12月，财政部发布《企业会计制度》，于2001年1月1日起实施；2001年11月，财政部发布《金融企业会计制度》，对金融企业会计制度进行了统一；2004年4月，财政部发布《小企业会计制度》。至此，涵盖一般企业、金融企业、大中型企业和小企业的国家统一的会计制度体系基本建成，并付诸实施。另一方面，自1997年亚洲金融危机之后第一项具体会计准则——关联方关系及其交易的披露出台，至2001年几年间，财政部先后发布了16项具体会计准则，从而出现了企业会计制度与会计准则并存的格局。这一阶段会计改革对于规范企业会计核算行为，统一分行业会计制度、提高会计信息质量，加强会计国际协调具有重要的现实意义。新会计准则——国际趋同党的十六届三中全会提出完善社会主义市场经济体制和现代企业制度，实行产权制度改革。中国企业要增强竞争力，贯彻中央“走出去”战略，必须进行规模化发展，这一切，要求建立与国际趋同的会计准则体系。2