“循环经济”辨析

1“循环经济”概念辨析1王明远（清华大学法学院环境法研究中心，北京100084）OntheConceptofCircularEconomyWangMingyuan(CenterforEnvironmentalLaw,TsinghuaUniversityLawSchool,Beijing100084)摘要：本文首先考察了循环经济在德国、日本产生和发展的状况，随后分析了我国的若干代表性定义，并在此基础上指出循环经济是相对于传统的“资源－产品－废弃物”单向流动的线形经济而言的，是建立在生态学规律之上的一种以‘减量化、再利用、资源化’为原则，以资源（特别是物质资源）的节约和循环利用为核心，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，以避免、减少、再利用、资源化、热回收、无害化处置作为处理废弃物的先后次序，构造上高度接近于‘资源—产品—再生资源’反馈式闭路循环，符合可持续发展理念的经济增长模式，是解决我国资源环境与经济发展之间矛盾的重要途径之一。最后分析了循环经济与节约型社会、清洁生产、节约能源、资源综合利用等概念之间的关系，进而提出支持我国建设节约型社会的法律体系至少应当包括《循环经济与资源综合利用促进法》、《节约能源法》、《固体废物污染环境防治法》和《清洁生产促进法》等法律。通过这些法律的制定或者修订，应当确立和完善我国建设节约型社会的基本目标、原则和法律制度。以此为基础，再考虑进一步制定针对包装物、电子垃圾、废旧汽车等的法律法规。关键词：循环经济概念废弃物在我国，循环经济是目前使用率最高的词汇之一。虽然许多专家学者都给出了各自的定义2，但迄今为止，并没有为大家普遍接受的循环经济概念。因此，无论从学术研究还是立法工作的角度看，都需要首先对这一基础性的概念进行认真分析和明确界定。综合看来，循环经济是人们对“大规模生产、大规模消费、大规模废弃”的传统经济发展模式深刻反思的产物，是克服环境污染、资源短缺之困境，追求可持续发展的一种必然反应和有效尝试，是一种试图有效平衡经济、社会与环境资源之间关系的新型发展模式。循环经济的实践首先发生在西方工业化国家，其中尤以德国和日本两国最为发达。一、“循环经济”概念的产生、发展与启示作为学术性概念，多数学者都认为循环经济思想萌芽于美国经济学家肯尼斯·鲍尔丁于20世纪60年代提出的“宇宙飞船经济”（SpaceshipEconomy）理论。但最先明确提出循环经济（CircularEconomy）一词的却是英国环境经济学家戴维·皮尔斯。90年代以来，循环经济开始作为实践性概念出现在德国。几乎是与此同时，日本也开始了与之含义相近的循环社会实践活动3。90年代末，循环经济概念和理论开始进入我国并开始广为使用4。德国是世界上公认的发展循环经济起步最早、水平最高、法制最完备的国家之一。其发展循环经济的最直接驱动因素在于，采用传统的填满方式处理废弃物时占地越来越多、费用越来越高。再加上资源的匮乏，促使其为了减轻垃圾处理压力和节约资源而走上了针对废弃物的“循环经济”之路。而这种对废弃物的管理要求又必然涉及生产与流通环节，导致这些1世界银行资助“循环经济立法”项目阶段性成果。本文仅代表作者个人观点，而非整个项目的最终观点。2根据国家发改委经济体制与管理研究所《我国循环经济发展战略研究》课题组所作的不完全统计，国内关于“循环经济”的定义多达40余种。参见《宏观经济研究》2005年第4期。3参见徐嵩龄，《为循环经济定位》，载《产业经济研究》，2004年第6期（总第13期），第63-64页。4参见诸大建、朱远，《生态效率与循环经济》，载《复旦学报（社会科学版）》，2005年第2期，第60页。2环节的“绿色化”。由此可见，德国的循环经济源于垃圾处理，然后逐步扩展至生产和消费领域。有人因此称德国的循环经济为垃圾经济5。从德国废弃物法律实践的角度看，6联邦政府于1972年制定了《废弃物处理法》，以应对当时生活垃圾和工商业垃圾迅速增长的现实需要。为了加强对废弃物排放后的末端处理，该法确立了无害化和污染者付费原则，并明确了相关主体处理废弃物的责任。随后发生的石油危机促使德国注重利用垃圾中所蕴涵的资源和能源。为此，德国政府于1975年发布了第一个国家废弃物管理计划，确立了应对废弃物的顺序：预防－减少－循环和重复利用－最终处置。1986年，针对废弃物越来越多的状况，德国政府在对1972年法律进行修订的基础上颁布了《废弃物限制处理法》,规定了预防优先和垃圾处理后重复使用原则,从“怎样处理废弃物”转变为“怎样避免废弃物产生和如何循环利用废弃物”。1991年，德国政府制定了《包装条例》,要求相关主体承担对包装物进行回收的义务,并设定了包装物再生循环利用的目标。1996年出台的《循环经济和废弃物处置法》是德国循环经济法律体系的核心。该法明确规定废弃物的生产者、拥有者和处置者担负着维持循环经济发展的最主要责任；明确规定废弃物管理处置的基本原则和做法:首先是尽量避免和减少废弃物的产生,其次,是对垃圾进行最大限度的再利用,在确定无法再利用的时候才考虑进行销毁等清除处理。根据《循环经济和废弃物处置法》，应当按照循环经济之要求进行回收利用的有包装废弃物、废车辆、废旧电器、废旧电池、生物废弃物、建筑材料或拆毁废墟、废地毯和纺织物以及废弃木材等。相应地，德国政府根据各个行业的不同情况,分别制定了促进相应行业发展循环经济的法规,比如《饮料包装押金规定》、《废旧汽车处理规定》、《废旧电池处理规定》以及《废木料处理办法》等。日本是另一个世界上公认的发展循环经济、建设循环型社会水平最高的国家，相关法律法规可以分为三个层面:第一层面为一部基本法,即《促进建立循环型社会基本法》；第二层面为两部综合性法律,即《固体废弃物管理和公共清洁法》和《促进资源有效利用法》；第三层面是根据各种产品的性质制定的特别法律法规,包括《促进容器与包装分类回收法》、《家用电器回收法》、《建筑材料回收法》、《食品回收法》以及《绿色采购法》等。从历史发展的角度看，日本循环经济、循环型社会的提出和不断发展，同样是由于垃圾排放量不断增加导致填埋场日趋饱和以及资源严重短缺而不得不采取的行动。7长期以来，日本经济发展一直沿用大规模生产、大规模消费、大规模废弃的传统模式。20世纪70年代以来，全国废弃物排放量一直呈增长的趋势，居高不下。急剧增加的废弃物对于处理场地的需求不断增大，导致政府废弃物管理政策的强化。1991年，国会修订了70年代颁布的《废弃物处理法》，增加了生活垃圾分类收集和循环利用等内容，并将其作为国民的义务以法律的形式固定下来。同年，国会还通过了《资源有效利用促进法》，要求工业部门避免废弃物的产生，并在加工的全过程对废弃物进行再利用和资源化。虽然上述法律大大促进了日本垃圾资源化程度的提高和直接填埋数量的不断减少，但随着经济社会的不断发展，生活垃圾的总排放量仍呈增长趋势，垃圾填埋场不足的问题日益突出。在此形势下，日本通产省产业结构审议会于1999年7月发布了一份题为《建立循环经济体系》的报告，指出环境与资源是制约是21世纪日本经济持续发展所面临的最大难题；为了在21世纪继续保持世界经济强国的地位，就必须打破现有的传统经济发展模式，建立循环经5参见戴宏民，《德国DSD系统和循环经济》，载《中国包装》，2002年第6期，第54－55页。6本部分的主要参考资料为：国家发展与改革委员会环境和资源综合利用司，《关于德国发展循环经济的考察报告》，载《中国经贸导刊》，2005年第7期，第45－46页。7参见王金南、李娜，《推进日本建立循环社会的法律体系》，载《中国发展》2003年第1期，第5页。3济体系；而实现循环经济发展目标、建立循环型社会的核心对策，是转变观念，将传统的废弃物重新定义为“循环型资源”，并且对废弃物实行以“减量化、再利用和资源化”（3R）为原则的综合性管理措施。为了促进循环经济的发展，日本国会于2000年前后先后通过了《促进建立循环型社会基本法》、《固体废弃物管理和公共清洁法》、《促进资源有效利用法》、《建筑材料回收法》《食品回收法》、《促进容器与包装分类回收法》、《家用电器回收法》以及《绿色采购法》等多部法律。这些法律共同构成了日本循环经济法律体系。根据《促进建立循环型社会基本法》第二条，所谓的“循环型社会”是指，通过抑制产品成为废弃物，当产品成为可循环资源（指废弃物中有用的物质）时则促进产品的适当循环（指再利用、资源化以及热回收），并确保不可循环的回收资源得到适当处置，从而使自然资源的消耗受到抑制，环境负荷得到削减的社会形态。综上，从直观印象来看，德国和日本的循环经济活动主要表现为废弃物循环和相关资源的综合利用。但是，在德国和日本针对废弃物的所谓“循环经济/循环型社会”实践之外，各自还进行着，或者已经进行了大量的产业生态化实践。例如，德国在世界上最早针对产品实施“蓝天使”计划，其经济增长转变的重要特征之一就是生产领域的生态化。而在日本，资源的压力，特别是20世纪70年代石油危机的压力，大大促进了全国工业生产资源效率和能源效率的提高，明显提升了经济发展的质量和产品的国际竞争力。综合观察所有这些活动，才可能从总体上把握“循环经济”在国际上的发展态势与内涵，为我国循环经济建设提供借鉴。二、我国的若干代表性定义我国学者在对循环经济进行界定时，大都将国外的基本定义即“物质闭环流动型经济”作为关键词，但在进一步解释时，由于其各自立场和认知的差别，所给出的定义也不相同。以下是具有代表性的一些表述：曲格平在《发展循环经济是21世纪的大趋势》一文中指出，“所谓循环经济，本质上是一种生态保护型经济，它要求运用生态学规律而不是机械论规律来指导人类社会的经济活动。与传统经济相比，循环经济的不同之处在于：传统经济是一种由“资源－产品－污染排放”单向流动的线性经济，其特性是高开采、低利用、高排放。在这种经济中，人们高强度地把地球上的物质和能源提取出来，然后又把污染和废弃物大量地排放到水、空气和土壤中，对资源的利用是粗放的和一次性的，通过把资源持续不断地变成废弃物来实现经济的数量型增长。与此不同，循环经济倡导的是一种与环境和谐的经济发展模式。它要求把经济活动组织成一个“资源—产品—再生资源”的反馈式流程,其特征是低开采、高利用、低排放。所有的物质和能量要能在这个不断进行的循环中得到合理和持久的利用，以把经济活动对自然环境的影响降低到尽可能小的程度。”8解振华在题为《统一认识，加快推进循环经济发展》的访谈中指出，“循环经济呈现‘资源－产品－再生资源’的模式，从生产的源头和全过程削减污染，把废弃物作为放错了地方的资源，对最终产生的废弃物实行无害化处理，从根本上解决了经济增长与资源环境的矛盾。循环经济以最有效利用资源和保护环境为基本特征。其内涵和目标可以从技术和经济两个层次界定。在技术层次上，发展循环经济就是要在生产实践中，通过生产技术与资源节约技术相融合，减少单位产出的资源消耗，最高效率地节约使用资源；通过清洁生产技术和环境保护技术的融合，最大限度地减少生产过程中的污染排放；通过各种废弃物综合回收利用和循环使用，在最大程度上实现物质资源的循环使用；通过对所有垃圾的无害化处理，实现生态环境平衡。目标是实现经济和社会可持续发展。在经济层面上，发展循环经济需要一种新的制度安排和经济运行机制。需要把自然资源和生态环境看成稀缺的、社会大众共有的自然福8曲格平，《发展循环经济是21世纪的大趋势》，载《当代生态农业》，2002年第21期（增刊），第18页。4利资本，因而要求将生态环境纳入经济循环过程中参与定价和利益分配。它要求改变生产的社会成本与私人成本的不对称性，使外部成本内部化；要求改变环保企业治理污染的内部成本与外部获利的不对称性，最终目标是实现经济增长、资源供给与生态环境的均衡，实现社会福利最大化和社会公平。”9马凯在2004年“全国循环经济工作会议”上发表了题为《贯彻和落实科学发展观，大力推进循环经济发展》的发言，指出“循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以‘减量化、再利用、资源化’为原则，以低消耗、低排放、