李荣—内控规范

行政事业单位内部控制规范高职分会新制度宣讲团成员李荣电话：[phone]邮箱：[e-mail]关于印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知财会[2012]21号党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，高法院，高检院，各民主党派中央，有关人民团体，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定，我部制定了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，现印发给你们，自2014年1月1日起施行。执行中有何问题，请及时反馈我部。财政部2012年11月29日2013年7月19日，财政部在北京组织召开行政事业单位内部控制规范实施动员视频会。财政部党组副书记、副部长张少春出席会议并讲话。财政部党组成员、部长助理余蔚平主持会议。主要内容《规范》的重要意义与总体框架第一章总则第二章风险评估和控制方法第三章单位层面内部控制近期出台的规定：1、《改进工作作风，密切联系群众八项规定》2、《党政机关厉行节约，反对浪费条例》3、《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》4、《党政机关国内公务接待管理规定》5、《中央和国家机关会议费管理办法》6、《因公临时出国经费管理办法》7、《中央和国家机关差旅费管理办法》8、《中央和国家机关培训费管理办法》9、《因公短期出国培训费管理办法》第一条为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定，制定本规范。为什么要制定行政事业单位内部控制规范？（一）全面提升行政事业单位的综合管理水平（二）制约滥用公共权力预防腐败（三）规范行政事业单位的内部控制制度（四）防止公共资金使用中的损失浪费重要意义（一）全面提升行政事业单位的综合管理水平1、对单位各项管理制度的整合。通过编制内部控制制度，建立全预算管理、经费支出管理、工程项目管理、政府采购管理等重点业务领域的内部控制规范，有效解决了单位管理制度和标准缺失、弱化、模糊和缺乏体系化等问题。2、强化了制衡与监督机制。通过梳理与资金管控密切相关的重点领域的岗位职责和流程控制节点，着力规范了业务流程与职责分工，明确了流程上的关键控制点。3、解决人员不足、效率低下的问题。部分单位存在管理制度设计不完善，实际执行不到位，监督走过场等问题。具体表现为：1.经济管理混乱，缺乏内部控制，造成资产损失浪费；2.利用虚假发票或掩盖不合规支出，或套取资金，设立“小金库”；3.采用“白条抵库”、虚构业务等方式贪污挪用财政资金。4.出借银行账户、违规处置国有资产、未经批准擅自对外签订经济合同等现象也时有发生。5、其他方面：如预算管理、科研经费管理、资产管理、收费管理等方面。案例1：虚假发票层出不穷虚假发票问题的产生主要是由于单位管理水平不高，对发票的审核缺乏依据，导致资金损失和浪费严重。2010年审计署在审计中发现，在抽查的56个中央部门的29363张已报销的发票中应有5170张假发票，列支金额为1.42亿元。（二）制约滥用公共权力预防腐败内部控制制度是防腐制度的重要组成部分。防止腐败主要从两个方面入手：一是“不敢”，二是“不能”，而内部控制制度就是要解决第二个问题。内部控制的最基本原则是权力制衡，而腐败都是由权钱交易引起的，一个好的内部控制制度，可以不让你犯错误，想犯错误没有机会。习近平：把权力关进制度的笼子里制约监督权力运行要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。李克强：要用制度管权、管人、管钱，给权力涂上防腐剂。（三）规范行政事业单位的内部控制制度行政事业单位在规范发布之前，还没有建立内部控制体系，尽管在相关制度中有一些内控的要求，但都分散在各自制度中，不系统、不规范，国家也没有提出具体要求。制度《规范》就是从国家层面要求行政事业单位必须建立内部控制体系。（四）防止公共资金使用中的损失浪费行政事业单位面临着资金使用效率低下的风险。内部控制体系针对这一问题，建立各个业务的管理制度和规范，通过信息化手段实现了对业务事项的规范化和实时化控制，对人的权力运用进行了制衡。有效弥补制度缺陷和管理上的薄弱环节，同时也提高了工作效率，保障了财务信息的及时性、准确性，形成一套事前、事中、事后相结合的控制体系既是打造“制度化、责任化、高效率”阳光政府工作部门的需要，也有效防止了公共资金使用中的损失和浪费。案例2：公款吃喝造成惊人浪费行政事业单位内部控制6“不”现状：1、内控基础不牢2、内控认识不足3、内控信息化不高4、信息公开不够5、风险意识不强6、内控人才不多。遏制腐败现象形成联动机制增强风险管控意识《规范》的作用能够提高各部门、各单位对内部控制工作的重视，增强单位领导班子的风险管控意识，促进各单位加强和规范内部控制。为打击发票违法犯罪和治理“小金库”问题提供制度性保障，防止国家财政收入和国有资产的流失，遏制腐败现象。将预算、收支、资产管理、基建、经济合同、内外监督等纳入一个统一的管控体系中，在保障财政资金安全的同时便于单位内各部门之间形成联动机制，提高资金使用的绩效。准确把握内控规范的内在要求（一）制衡是实现内部控制的基本要素（二）“关口前移”是实现内部控制的主要特点（三）单位领导重视和推动是实施内控规范的关键（四）信息化是实施内控规范的重要手段制衡——就是在单位的岗位设置、权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督的机制设计。内控规范就是抓住单位经济活动的客观规律，实施流程再造，将制衡机制嵌入到各管理工作当中去，实现决策、执行和监督相互分离、相互制约。（一）制衡是实现内部控制的基本要素基本要素——制衡机制的形成建立议事决策机制通过“三项规定”建立沟通协调机制建立“四方面人员管理”机制防范资源配置的“一言堂”、“一枝笔”、建立“三重一大”事项决策机制防止贪污、挪用国有资产现象发生形成管控合力，确保资产的合理配置和有效使用牢固树立风险防范意识和拒腐防变的思想道德底线“三项规定”：规定不相容岗位分离、内部授权审批和强化评价与监督沟通协调机制：建立预决算、政府采购、资产管理等部门和岗位间的沟通协调“四方面人员管理”：关键岗位工作人员的培训、教育、评价和轮岗等机制“三重一大”主要内容重大决策学校办学规模和年度招生计划的确定和调整；人才队伍建设规划和有关重大方针政策的制定和调整；学校党风廉政建设中的重大问题的确定和相关政策的制定；学校无形资产的授权使用（主要是校冠名权等）；学校国有资产的投资、配置和重大调整；涉及学校师生员工切身利益的重大事项的决定。重要干部任免中层以上干部的推荐、提名、任免、奖惩；校务委员会、校学术委员会、校学位委员会、校专业技术职务聘任委员会等组织机构组成人员的建议人选以及主要负责人的确定。重大项目安排基本建设规划、基本建设计划、房屋设施修缮计划的确定；物资和设备采购计划、实验室建设项目的确定；国内外重大交流事项、合作办学项目的确定。大额资金使用财务预算的编制原则和大额度资金的使用原则；年度财务预算方案、年度财务预算调整方案的制订和修订；未列入预算的金额在20万元以上（含20万元）的支出和列入预算的金额在20万元以上费用的调整；对外投资、合资、融资和还、贷款方案。凡涉及学校办学方向、改革、发展和稳定，以及关系广大师生切身利益的重大问题，均属重大事项决策的范围。案例3：制衡——深圳市交通运输委员会内部控制体系中的作用1、实行“双会制”的公务处理程序—对一把手进行有效制衡。2、委主任办公会决策——体现决策、执行与监督分离。3、采购——不相容岗位相分离，形成不同岗位间互相监督互相制约的工作机制。4、经济活动及内部控制流程嵌入计算机系统中——对人的权力运用进行制衡。建立“以预算管理为主线，以资金管控为核心”的内部控制体系。内部控制是“未病先防”。行政事业单位从事的工作，是对国家、对人民有承诺的，要将风险控制在可承诺的范围内，既不能从事超出可承诺风险范围的业务活动，也要杜绝低级错误。（二）“关口前移”是实现内部控制的主要特点主要特点—“关口前移”通过“三种手段”在单位日常管理的运用内部控制制度设计实现内部控制对业务活动的“四类风险”进行“三环节”控制将管控的关口前移，防范于未然防止国有资产流失、提升资源使用绩效及时堵塞制度漏洞、消除管理隐患成本低、损失小，效益高也有利于保护我们自己的干部不给极个别的违法违规违纪人员以可乘之机“四类风险”：市场风险、操作风险、法律风险、声誉风险“三环节”控制：事前的防范、事中的控制、事后的监督和纠正“三种手段”：制衡机制、流程再造和信息化手段（三）单位领导重视和推动是实施内控规范的关键内控规范的实施要靠各单位全员参与，但关键是单位领导，特别是一把手。关键—单位领导重视和推动内部控制体系的复杂性要求建立联动机制联动机制的建立领导的作用最重要单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责涉及预算、收支、政府采购、资产管理、建设项目、合同、内外监督等各项经济活动单位内部跨部门的沟通协调和通力合作离不开单位领导的高度重视和大力支持促使其树立风险防范意识，增强责任感和使命感，从“要我内控”到“我要内控”的理念转变需要单位内部的各有关部门和岗位加强沟通、相互协调，形成联动机制领导重视是内控建设与有效实施最重要的保障从而在单位内部营造起良好的内控氛围，确保内部控制工作顺利推进没有单位领导支持的内控建设，往往会流于形式有了单位领导支持的内控建设，才能真正地发挥作用《规范》第六条内部控制将单位的业务管理与财务管理实现了有机的结合，需要信息系统的支撑。（四）信息化是实施内控规范的重要手段重要手段—信息化可以实现内部控制的程序化和常态化可以改变单位各项经济活动分块管理、信息分割、信息“孤岛”的局面将内部控制嵌入信息系统之中可以使单位领导的管理方式由传统的日常管理向例外管理转变实践也证明，信息化会促使单位的管控效能迈上一个新的台阶《规范》第十八条：单位应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制。1、启动征求意见阶段2011年11月全国发布了《行政事业单位内部控制规范》（征求意见稿），在全国范围内公开征求意见。2、课题研究阶段2012年1月至9月，以财政部课题立项研究。3、专家论证阶段2012年10月召开了专家论证会。4、会签发布阶段2012年12月，会签部内10个司局，最终以财会【2012】21号，正式印发《行政事业单位内部控制规范》（试行），并于2014年1月1日开始在全国范围内的行政事业单位中正式实施。制定过程内部控制规范内部控制基本原理内部控制实际应用风险评估和控制方法总则单位层面内部控制业务层面内部控制评价与监督组织、机制、关键岗位、人员、信息技术预算业务收支业务政采业务资产建设项目合同内部监督外部监督《规范》基本结构（共6章65条）《规范》主要内容1、一套规范：适用于行政事业单位2、两个依据：会计法、预算法3、三个抓手：制度、措施、程序4、四项原则：全面性、重要性、制衡性、适应性5、五个目标：合规性、安全性、报告目标、防范舞弊和腐败、绩效目标6、六项业务：预算、收支、采购、资产、基建、合同7、七个步骤8、八种方法第一章总则制定依据什么是单位内部控制（3W+1H）1、谁执行？（who)——适用主体2、控什么？（what)——控制客体3、如何控？（how)——控制手段4、为何控？（why)——控制目标根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定，制定本规范。制定依据什么是单位内部控制定义：单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动风险进行防范和管控。《规范》的适用主体《规范》第二条本规范适用于各级党政机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单位（以下统称单位）经济活动的内