行政事业单位内部控制工作指引

1行政事业单位内部控制工作基本指引吉林省财政厅2014年4月20日2目录第一部分：使用说明第二部分：内部控制工作开展步骤及流程一、工作步骤二、工作流程图三、主要经济活动的管理结构四、制度框架第三部分：经济活动控制第一节预算业务控制一、工作步骤示意图二、工作流程图三、风险点及主要防控措施一览表第二节收支业务控制一、工作步骤示意图二、风险点及主要防控措施一览表第三节政府采购业务控制一、工作步骤示意图二、工作流程图三、风险点及主要防控措施一览表第四节资产业务控制3一、工作步骤示意图二、风险点及主要防控措施一览表第五节建设项目业务控制一、工作步骤示意图二、风险点及主要防控措施一览表第六节合同业务控制一、工作步骤示意图二、工作流程图三、风险点及主要防控措施一览表第四部分：相关法律法规规章制度一览表第五部分：延续工作4第一部分使用说明为便于理解和掌握内控原理，具体操作实施路径和流程，引导各单位顺利完成内部控制制度建立和完善工作，我们提出了本指引。1、本指引是按照内控规范要求对行政事业单位经济活动风险进行防范和管控的指导，单位的非经济活动要按照相关法律法规的规定和要求进行控制和管理。2、本指引是根据行政事业单位内控规范要求，围绕行政事业内控机制和六项经济业务所建立的基本指引，对本指引内容，请根据本部门或单位的经济业务内容和规模参照使用。3、对规模较小，经济业务简单的行政事业单位，在控制有效、保证经济活动安全的情况下，在机构设置、工作环节、制度建设上可在本指引基础上适度简化。4、对规模较大、经济业务复杂的行政事业单位，在认真执行内控规范的基础上，如存在本规范未控制的经济业务，鼓励根据实际需要制定内控措施，提高单位的管理水平。5、由于涉及行政事业单位的法律法规规章制度众多，本指引中第五部分“相关法律法规制度一览表”不能包含单位适用的全部，请各单位对本部分内容参照使用。5第二部分内部控制工作开展步骤及流程一、工作步骤（一）成立内部控制领导组织机构单位要单独设置内部控制职能部门或确定常设的内部控制牵头部门，负责组织协调开展内部控制工作（二）开展单位层面内部控制1、建立集体议事决策制度主要内容：议事成员构成；决策事项范围；投票表决规则；决策纪要的撰写、流转和保存；决策事项的落实程序；监督程序、责任追究制度等2、建立关键岗位管理制度主要内容：单位内部控制关键岗位；关键控制岗位责任制；关键岗位轮岗制度和专项审计制度；关键岗位工作人员岗位条件及培训制度等3、建立会计机构管理制度主要内容：会计机构设置；会计人员配置及岗位责任制；财会部门与其他业务部门的沟通协调制度；会计业务工作流程等4、按照单位的控制工作需要建立其他管理制度5、按照内控规范要求建立六项主要经济活动的管理结构(见下文)（三）开展经济活动内部控制1、梳理单位六项经济活动的工作流程，明确工作环节，查找风险点62、根据找出的风险点、采取控制措施，进行内控设计3、进一步完善单位的制度建设，制定内部控制工作手册二、工作流程图开展单位内部控制建设预算收支建设项目政府采购资产合同2、对照内控规范和相关法律法规的要求，全面梳理单位主要经济活动的业务流程，找出风险点3、根据找出的风险点、结合内控规范和现行的法律法规规定，采取控制措施，进行内控设计。4、完成上述工作后，在单位原有管理制度的基础上，进一步完善单位的制度建设，制度建设应包括的内容：①业务的管理结构②各业务环节的岗位设置、职责分工。③主要业务环节的控制设计④业务流程图成立单位内部控制领导及组织机构1、确定单位主要经济活动的管理结构（见下文）5、编制内部控制工作手册7三、主要经济活动的管理结构业务活动管理部门岗位设置不相容岗位预算业务决策机构，由单位领导班子，部门负责人组成，履行预算管理职能的决策机构。管理工作机构，设在财会部门，履行预算日常管理职能执行机构，各业务部门，执行审批下达的预算设置预算编制、审批、执行监督、绩效评价等岗位，明确各岗位职责权限预算编制与预算审批；预算审批与预算执行；预算执行与分析评价收支业务指定的归口管理部门或财会部门（一般应为财会部门）设置收费、稽核、支出审批、审核、支付、核算和归档、票据、印章管理等关键岗位，明确各岗位职责权限收款与会计核算；支出申请和内部审批；付款审批和付款执行；业务经办和会计核算等债务业务指定的归口管理部门或财会部门（一般应为财会部门）设置债务申请、审批、经办、对账检查等岗位，明确各岗位职责权限举债申请与审批；债务业务经办与会计核算；债务业务经办与债务对账检查政府采购业务决策机构，成立政府采购领导小组，由单位领导、政府采购归口部门，财会部门和业务部门负责人组成。实施机构，由采购归口部门（成立专门的政府采购部门或指定办公室为归口部门），财会部门，相关业务部门组成监督机构，内部审计部门设置政府采购预算编制、采购活动执行、采购活动监督等岗位，明确各岗位职责权限政府采购预算的编制和审定，政府采购需求制定与内部审批，招标文件准备与复核，合同签订与验收，验收与保管，付款审批与付款执行，采购执行与监督检查等资产业务货币资金：指定的归口管理部门或财会部门（一般应为财会部门）设置会计、出纳、稽核等资金管理岗位，明确票据和印章管理责任人，其中，出纳不得兼任稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债权、债务账目的登记工作，出纳岗位不得由临时人员担任。货币资金支付的审批与执行；货币资金的保管和收支账目的会计核算；货币资金的保管和盘点清查；货币资金的会计记录和审计监督实物资产：设置资产预算编制、产权登记、资产记8设置专门的资产管理部门或指定归口管理部门录、日常管理、统计分析等岗位，明确各岗位职责权限对外投资：指定的归口管理部门或财会部门（一般应为财会部门）设置对外投资经办、审核、管理等岗位，明确各岗位职责权限对外投资的可行性研究与评估、对外投资决策与执行、对外投资处置审批与执行等建设项目业务成立专门的管理部门或指定归口管理部门设置项目前期工作管理、技术管理、基本建设施工管理、监督管理、财务管理和建设档案管理等岗位，明确各岗位职责权限。项目建议和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等合同业务指定归口管理部门，一般为内设法制部门或办公室设置合同拟定、审核、合同执行监督、合同核算与归档等岗位，明确各岗位的职责权限合同拟定与审核；合同审核与审批；合同审批与订立；合同执行与监督等四、制度框架9第三部分经济活动内部控制第一节预算业务控制一、工作步骤示意图预算编制预算执行决算管理预算业务梳理各业务环节的工作流程查找风险点控制设计制度建设了解预算业务的管理结构和业务的主要环节预算绩效管理二、工作流程图（一）预算编制及批复一级预算部门编制本级部门预算并审核汇总所属下级单位上报的部门预算，形成本部门预算建议数，提报财政部门财政部门审核汇总后，下达预算控制数一级预算部门根据预算控制数，编制本部门预算草案，提报财政部门财政部门审核汇总各预算部门预算草案后，报经政府和人代会批准后，形成政府预算，并批复给一级预算部门一级预算部门根据财政部门批复的部门预算，及时批复各所属单位预算（二）预算执行10预算执行申请超出预算指标申请符合预算指标及其规定预算执行审批预算执行管理预算执行分析进入预算追加调整程序（三）预算绩效管理确定绩效管理对象评价结果应用撰写绩效报告或评价报告开展绩效自评或评价监控执行情况制定绩效目标三、风险点及主要防控措施一览表（一）预算编制及批复流程关键环节风险点主要防控措施责任主体预算编制及批复提出新增需求、评审新增项目提出的新增需求不真实，虚报人员、资产、业务工作内容，新增项目未经过科学论证和评审。1、建立财政补助人员和资产基础信息数据库，加强需求审核；2、建立和完善项目评审制，对于建设工程、大型修缮、信息化项目等专业性较强的重大事项，需先进行项目评审。提出新增需求的业务部门按规定的预算编审程序进行预算编制预算编制不科学，预算编制粗糙，不符合工作实际1、召开预算编制会议，全面把握预算编制政策，细化预算编制；2、建立预算编制、预算执行、资产管理、人事管理的沟通协调机制；预算编制部门113、加强预算合理性和合规性审核。预算批复预算不进行内部批复，导致预算执行力度不足，预算约束力弱化。单位将批复的预算在单位内部进行指标分解和审批下达。预算管理委员会（二）预算执行流程关键环节风险点主要防控措施责任主体预算执行预算支出管理没有按照批复的预算安排支出、超预算指标安排预算支出1、业务部门申请支出事项必须有预算指标，再履行预算支出审批手续；2、无预算指标或超预算指标的事项应先履行预算追加调整程序；3、明确单位内部预算追加调整程序。单位负责人、预算管理委员会，财会部门，预算执行机构预算收入管理没有按照规定足额收取收入并相应上缴财政建立收入监控机制，按照进度组织收入并及时上缴收入执收部门，财会部门预算执行效果管理没有进行预算执行分析，没有建立有效沟通机制，可能导致预算执行进度偏快或偏慢1、建立预算执行监控机制，运用信息系统对业务部门的预算执行情况进行监控；2、建立预算分析机制，召开预算执行分析会议，定期通报预算执行情况，研究存在的问题，提出改进措施。单位负责人，预算管理委员会，财会部门，预算执行机构（三）决算和预算绩效管理流程关键环节风险点主要防控措施责任主体决算和预算绩效管理决算编制决算与预算存在脱节、口径不一，难以及时反映预算执行情况，导致预算管理的效率低下1、按照财政部门要求，按照规定的时间、格式、要求进行决算编制；2、决算报表内容完整，数据准确，审核人员进行签字确认；3、加强决算数据分析，收集数据资料，分析预决算差异原因，撰写预算结果报告；4、将分析报告反馈各业务部财会部门12门，查找问题，制定整改措施。预算绩效管理预算绩效管理机制不完善，可能导致绩效目标脱离实际，绩效监控不到位，绩效方法不科学，评价结果流于形式1、建立绩效管理制度；2、预算绩效目标的设定要经过调查研究和科学论证，目标要指向明确，细化量化，符合客观实际；3、评价标准和评价方法科学合理、客观公正，要形成评价报告；4、评价结果要及时反馈并进行一定范围的公开，作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据。绩效考评组织单位和个人13第二节收支业务控制一、工作步骤示意图（一）收入业务收入业务梳理各业务环节的工作流程查找风险点控制设计制度建设了解收入业务的管理结构和业务的主要环节（二）支出业务支出业务梳理各业务环节的工作流程查找风险点控制设计制度建设了解支出业务的管理结构和业务的主要环节支出审批支出审核支付控制核算与归档（三）债务业务债务业务梳理各业务环节的工作流程查找风险点控制设计制度建设了解债务业务的管理结构和业务的主要环节债务项目的确定债务履行债务核算与归档二、风险点及主要防控措施一览表（一）收入业务14流程关键环节风险点主要防控措施责任主体收入管理截留、坐支、挪用非税收入，非税收入不开具缴款书，隐瞒应缴收入1、建立非税收入定期稽查制度，落实收缴责任，严格责任追究；2、建立收入征管信息系统，进行收入分析，财会部门定期与收入执收部门对账；3、严格收费票据管理，开票和收款分离，收入和票据定期核对；4、定期进行财务检查和内部审计监督，加强往来账的清理和检查工作。收入执收部门，财会部门截留、坐支其他收入（二）支出业务流程关键环节风险点主要防控措施责任主体支出管理支出事项事前申请审核和审批支出范围和开支标准不符合相关规定，导致预算执行不力，甚至发生支出业务违法违规的风险1、申请支出事项必须有预算指标，无指标或超指标的支出不能进行申请；2、财会部门进行预算指标审核；3、申请支出部门按照单位内部授权审批权限进行逐级报批；4、审核审批后，按规定开展支出业务。申请支出事项部门，财会部门事后支出审批支出事项缺乏事后监控，可能导致乱列支出，超指标列支出、虚假票据套取资金等风险1、财会部门进行单据审核，签署审核意见；2、根据支出事项数额及支出事项性质的审批权限由不同的审批人进行审批。申请支出事项部门，财会部门支付控制资金支付不符合国库集中支付、政府采购、公务卡结算