农村教育贫困的政治经济学分析

农村教育贫困的政治经济学分析——利益集团的视角王一涛（华中师范大学教育科学学院武汉430079）摘要：农村教育贫困的直接原因在于高层政府没有建立起规范、有效的转移支付制度。农村教育贫困在本质上并不是一个教育问题，而是“三农问题”的一个组成部分。农民作为一个弱势利益集团无法对政府的决策产生强有力的影响，是规范、有效的农村义务教育转移支付制度迟迟未建的原因，也是农村教育贫困的根本性原因。从利益集团角度解决农村教育贫困问题，要求畅通农民参与国家政治生活的渠道，使政府的决策更好地反映农民的利益诉求。关键词：农村教育贫困转移支付利益集团作者简介及联系方式：王一涛（1977—），男，山东即墨人，华中师范大学教育科学学院博士研究生，研究方向为教育经济学。电话：（027）8734029613971126235电子邮件：[e-mail]theEducationPovertyinRuralAreas------AViewpointofInterestGroupWangYitao(CollegeofEducationScienceCentralChinaNormalUniversityWuhan430079)Abstract:Theimmediatecauseoftheeducationpovertyinruralareasisthatthehigher-levelgovernmenthasnotsupplysufficienttransferpayments.However,theeducationpovertyinruralareasisnotbasicallyaneducationquestion,itisapartoftheissuesconcerningthefarmersinpresentChina.Asaweakinterestgroup,thefarmerscanexertlittlepressuretothegovernmentpolicy.Todealwiththeeducationpovertyinruralareas,thegovernmentshouldwidenthechannelthatthefarmersparticipatethepoliticallifeandthepolicyshouldmeetthefarmer’sinterestmoreclosely.Keywords:educationinruralareaspovertytransferpaymentinterestgroup一农村教育贫困及学界的相关研究农村教育一直是教育理论界关注的一个焦点性问题。根据学者的相关研究和笔者的实地调查，教育经费不足一直是农村教育发展中的最大障碍之一。笔者将农村教育经费不足的状况称之为农村教育贫困，农村教育贫困有两层含义：第一层含义是农村教育的绝对贫困，即农村教育经费不能满足农村教育的发展；另一层含义是农村教育的相对贫困，我国城乡之间的教育，正如我国整个社会一样，存在巨大的分割，农村学校所得到的教育资金远远少于城市学校所能够得到的教育资金(改为：农村学校的教育经费远远低于城市学校的教育经费)。农村教育贫困已经不是一个新的问题了，它曾经长期困扰着而且现在仍然在困扰着我国农村教育的发展。从1985年开始，农村义务教育实行“分级办学、分级管理”的体制，“人民教育人民办”，这种体制使农户和乡镇政府成为农村义务教育最重要的投资主体，不同地区的教育严重依赖于当地的经济发展水平，从而进一步加剧了当时业已存在的城乡教育差距和全国教育发展的不平衡。由于缺少必要的教育经费，许多农村地区的教育陷入了深深的困境之中。为了解决此问题，2001年5月《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中提出，农村义务教育管理体制，实行“在国务院领导下，地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。这种体制使教育经费由以前的乡镇统筹变为以县为主，从而在很大程度上缓解了农村教育经费紧张的状况，为农村教育由“农民办”向“政府办”的转变迈出了坚实的一步。尽管以县为主的管理体制相对于以前的以农户和乡镇政府为主是一大制度创新，但是，根据学术界的相关研究和我们对湖北省部分县市的调查来看，这种体制仍然不能有效解决农村教育的相对贫困和绝对贫困问题。[1]在以县为主的农村教育管理体制下，部分农村地区之所以仍然存在教育贫困问题，原因在于县财政有限，无力负担相对庞大的教育经费，而省级政府和中央政府也没有向农村地区提供足够的教育经费。因此，解决农村教育贫困问题的途径有两条：一是加大县级财政对教育的投资力度，二是增加高层政府对县财政的教育转移支付。受到县域经济发展水平的制约，一般的县财政已经没有多大的潜力继续提高教育投资的力度了，因此加大高层政府对农村教育的转移支付，就成了解决农村教育贫困问题的根本出路。对于这一点，教育学界已经达成了共识。[2]二农村教育贫困问题的重新思考现在的问题在于，解决农村教育贫困问题的对策已经找到，但是中央和省级政府并没有采取扎实有效的措施来执行。当前，高层政府虽然也对农村地区的教育发展作了一些转移支付，但数量有限，且这些转移支付大多属于临时性、随机性的应付措施。在这种背景之下，诸多人大代表和学者建议颁布一部《义务教育投入法》，用法律形式明确规定中央、省、市、县和乡镇实施义务教育的责任，[3]希望通过法律途径来解决我国农村教育贫困问题。制定《义务教育投入法》可能是一条很好的解决农村教育贫困问题的途径，但是对通过法律途径来解决农村教育贫困问题我们也不能过于乐观。首先，一部法律从酝酿、颁布到实施，需要较长的周期，①（注：将这个注释去掉）如果等到新的法律颁布后再来解决农村教育贫困问题，必然会使农村教育的发展受到进一步的延误。其次，我们还要考虑法律执行问题，“有法不依，执法不严”的现象在我国还比较严重，即使《义务教育投入法》真的诞生，它能否得到严格执行还是一个未知数。其实，我国现行的法律和政策框架完全涵盖了高层政府对农村义务教育的义务。例如，2002年《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》中有如下规定：“省级人民政府对……仍有困难的县……通过调整财政体制和财政支出结构、增加省级财政转移支付资金、合理安排中央财政转移支付资金等办法，帮助并督促县级人民政府确保农村中小学教职工工资按时足额发放”。2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》中有如下规定：“中央、省和地（市）各级政府要增加转移支付，增强财政困难县义务教育经费的保障能力。特别是省级政府要切实均衡本行政区域内各县财力，逐县核定并加大对财政困难县的转移支付力度”。应该说，这些规定（改为：目前我国的法律和政策）对各级政府的要求已经够明确了，但是，我们看到各级政府并没有尽到自己对农村义务教育的责任。由此，农村教育的贫困不是由于——或者说主要不是由于——法律和政策框架的缺失，农村教育贫困另有原因。既然农村教育贫困的根源不在于缺少法律和政策的规定（改为：笔者认为），我们就需要（改为：应该）从政治学和经济学的角度来进一步追问高层政府为何迟迟未能建立起规范、有效的教育转移支付制度。是政府的“不能”还是“不为”？对这个问题的解释，是理解我国农村教育贫困问题的一把钥匙。按照现代经济学的看法，经济解释是经济政策的基础，只有对社会现象做出了准确、科学的解释，才能够提出解决问题的正确对策。[4]张五常在其著作中引用马歇尔的话说，“在用理性来考察和解释事实以前，是不可能从事实中学到任何有用东西的”。（注：注释[4]调到上面一句话）本文中，笔者尝试用现代经济学中的利益集团理论，对我国农村教育贫困问题作一解释。三利益集团理论利益集团理论以美国著名经济学家曼库尔•奥尔森为代表，是一种重要而独特的分析社会问题的理论和方法。因为该理论较为复杂，在此我们只能择其要点而论之。所谓理论集团，就是介于国家与个人活动范围之间的组织形式，它是一些人的组合，具有共同的目标和倾向，并积极采取有计划的行为以影响政府官员和公共政策，从而实现集团成员的利益。利益集团在社会生活中随处可见，公司、行会、工会、政党、国家都是不同类型的利益集团。利益集团在现代社会中扮演了十分重要的角色，奥尔森引用制度经济学大师康芒斯的话说，利益集团是社会中“最为重要的机构”，是“现代民主的生命线”，正是利益集团而非个人，才是“现代社会中经济和政治地位的绝对决定要素”。[5]社会政策的现状和变动趋势由社会中的所有利益集团相互博弈而确定。在政策的最终形成中，不同的利益集团对政府的决策所施加的影响是不同的。根据对社会政策的不同影响，我们可把利益集团分为强势利益集团和弱势利益集团，弱势利益集团因为对政策的影响较弱，因此其利益经常受到忽视。需要引起注意的是，集团成员的人数多寡与集团力量的强弱并没有直接的关系，与我们的一般认识相反，人数众多的利益集团与人数较少的利益集团相比，开展集体行动以追求集团成员利益的难度更大，因为要把数量庞大的集团成员组织起来开展集体行动，会出现严重的“搭便车”问题——每个成员都希望其他成员参加集体行动而自己坐享其成，这就使得大集团要花费较高的组织成本来开展集体行动，因此，大集团的集体行动往往是不成功的。发达国家和发展中国家农民的不同处境可以有力地证明这一点。发达国家中，农民的人数很少，但是，发达国家的农民对国家政策的制定产生着强有力的影响。例如，日本从本世纪初就开始实行农业保护政策，在长达近百年的时期内，农业政策的保护性质几乎没有任何改变，其主要农产品特别是大米的价格远远高于国际市场，这使得农民的利益受到了国家政策的高度保护。究其原因，就在于日本的农民团体具有较强的利益表达能力，在政治决策中处于优势地位。[6]除了日本，美国和西欧等国家也由于农民可以向政府施加强大的政治压力从而使政府不得不建立一系列保护农民利益的政策。[7]（注：注释[6]和注释[7]可以保留，以用来说明上面一句话所包含的观点）与发达国家相反，发展中国家农民尽管在人数上具有优势，但是他们的组织化程度低，相互之间缺乏有效的社会联系和内部凝聚力，而且数量庞大的农民要组织起来以开展集体行动，会面临严重的“搭便车”问题；同时，由于发展中国家民主体制滞后，农民一般没有表达自身利益诉求的政治渠道。由于这些原因，发展中国家的农民经常陷入孤立无援的困境，他们往往单向地受政府政策的影响，而不能积极地影响政府的决策。结果，发展中国家的许多政策都以牺牲农民利益为代价而迎合其他利益集团的诉求。利益集团理论为解释我国的社会现实提供了一个崭新的视角。当前我国最大的社会问题就是城乡二元分割格局下的“三农问题”，二元分割和“三农问题”的形成与强化与我国不同利益集团之间的博弈有很大关系。改革之前我国城乡的二元分割，主要是推行重工业优先发展战略的手段和结果，当时利益集团对政策制定的压力较小，重工业优先发展战略的形成，是出于赶超工业化国家的渴望以及中国领导人坚信这一工业化战略是实现社会发展目标的最佳方式。为了发展重工业，国家不得不损害农民和农业的利益从而为重工业和城市的发展积累剩余产品。改革前二元分割格局的出现，与利益集团的关系还不甚密切，但在改革以后，具有十分严格的经济和政治控制体系的垂直层级体制，逐渐被横向的经济联系打破，利益集团压力和选民的声音开始出现，逐渐形成了一个对利益集团压力做出反应的政策制定环境。[8]改革之前，由于农民所掌握的政治、经济和文化资源较少，农民成为社会中的弱势利益集团，相比之下，城市的市民农民则成为相对强势的集团，两个集团相互博弈使我国目前的政策具有明显的城市偏向性。同时，各级政府所在地，如县政府、市政府、省政府等都位于城市，作为一个利益集团的城市人口更容易对政府的决策产生影响。相对于“三农问题”，城市职工下岗问题、城市社会保障问题、国有企业问题、城市交通问题、城市学校建设问题等更容易引起政府决策者的关注，因为相对于“三农问题”，上述问题一旦解决不善，就会产生很大的政治风险。城乡两大利益集团相互博弈的结果，使得我国的城乡二元分割格