初稿公共经济学领域

纵向财政竞争、讨价还价与中央-地方的土地收入分成——对我国20世纪80年代以来土地收入的考察张清勇∗内容提要：本文回顾了我国20世纪80年代以来中央政府和地方政府之间土地收入分成的历史，利用1994年分税制财政体制改革的自然实验，通过比较城镇土地使用税、耕地占用税和国有土地有偿出让收入在分税制改革前后的差异，验证了中央和地方之间在土地收入上的纵向竞争关系；通过对1998年《土地管理法》修订前后中央和地方之间激烈讨价还价过程的刻画，为以讨价还价为主要特征之一的中国纵向财政竞争提供了一个具体的案例。关键词：纵向财政竞争讨价还价土地收入一、引言本文尝试从纵向财政竞争、上下级政府之间讨价还价的角度，探讨我国20世纪80年代以来中央政府和地方政府之间的土地收入分成问题。由于政治、财政体制的差异，纵向财政竞争在我国和欧美有着不同的形态和机制。在欧美学者笔下，纵向财政竞争是上下级政府对可流动税基同时征税的争夺。文献中，Flowers（1988）有关联邦制的共享税利维坦模型开纵向税收竞争研究的先河，Breton（1996）最早系统阐释了包括纵向竞争在内的“竞争性政府”范式，Keen（1998）对有关上下级政府之间税收策略性互动的研究进行了回顾，Wrede（1996）最早将横向和纵向税收竞争结合起来研究，而Gong和Zou（2002）最早提出同时考虑横向和纵向财政竞争的一般性研究框架。①根据不同的政体和财政体制，已有关于纵向竞争的研究大致可划分为联邦制和单一制两类。前者居多，后者在近年来也开始出现，如Salmon（2000）、Breton和Fraschini（2003）。Batina和Ihori（2005，第16、17章）对纵向财政竞争、政府间的策略互动进行了概括，通过引用实证性文献，说明上下级政府间的策略行为在许多国家有显著的证据。②国内，樊纲等（1990，第7章）分析了中央与地方在投资计划上讨价还价的“父子争议”。马骏（1995）探讨地方减免税、预算内收入转为预算外的做法，认为中央频繁调整与地方财政关系的做法加剧了地方“藏富于企业”和讨价还价的动机和做法。马骏（Ma，1995）用博弈模型证明中央缺乏动态一致性的税收政策会引起地方的策略反应，降低征税努力。张维迎（2004，p113）指出马骏的模型没有考虑讨价还价，认为用讨价还价模型解释中央和地方之间的财政关系更为恰当。何梦笔（2001）、冯兴元（2001）引入“政府竞争”范式，区分横向和纵向竞争，讨论中央和地方围绕税基和财政收入的讨价还价现象，指出政府间竞争（尤其是纵向竞争）博弈规则的演化不是一帆风顺的。葛夕良（2005）将我国的纵向税收竞争分为讨价还价式、地方政府违规式、突击式、其他变相式和特殊形式。张恒龙（2006）也发现纵向竞争在中国主要表现为中央与地方围绕财政承包合同的讨价还价。李一花（2005）指出，与联邦制国家不同，我国的纵向税收竞争主要表现在税收收入的划分争夺、共享税竞争和地方政府变相税收竞争。案例、实证分析中，毛国权（2004）分析了中央与地方竞争合作关系∗张清勇，中国社会科学院财政与贸易经济研究所，邮政编码：100832；中国人民大学土地管理系，邮政编码：100872；电子信箱：[e-mail]。①松本睦（2006）、Herrmann-PillathandFeng（2004）、张晏（2005，p48）。②在张晏（2005）里，horizontalcompetition和verticalcompetition译为“水平竞争”和“垂直竞争”。1的变化对于我国证券法律制度形成和发展的重要作用，付文林（2005）用地方预算外收入占GDP比重的高涨来验证“藏税于民”、纵向财政竞争的假说，张闫龙（2006）阐述了A省内部的“讨价还价”和“放水养鱼”，发现分权改革使省以下财政利益逐渐分化，地方不断出台增加地方财政的政策，不同部门的竞争也日趋激烈。Herrmann-PillathandFeng（2004）将“竞争性政府”范式用于对古交、桐乡和张家港的调研，认为财政改革和地方基础设施的融资方式是我国政府间纵向和横向竞争的结果，财政上的讨价还价是我国政府竞争制度框架的一个定义性特征，而1994年及之后的财税改革使讨价还价机制更复杂了。总体上，过去学术界只重视横向竞争，忽视纵向竞争（Keen，1998；Bird，2000；葛夕良，2005，p125；张晏，2005，p56-57），直到近年才对纵向税收竞争产生研究兴趣，因此研究成果不是很成熟（张伦伦，2006）。在我国，政府间竞争、制度竞争之类的概念则“还属于在引入阶段，实证研究也才开了一个头”（冯兴元，2001），已有的文献或者认为纵向财政竞争关系确实存在，但没有给出严格的验证，或者认为讨价还价是我国纵向财政竞争的主要特征之一，却没有提供具体的案例、进行深入的刻画。本文从纵向财政竞争、上下级政府之间讨价还价的角度，探讨我国20世纪80年代以来中央政府和地方政府之间的土地收入分成问题，希望可以在一定程度上弥补已有文献上述两个方面的缺陷。从我国中央与地方土地收入分成的角度入手，主要基于以下考虑：第一，一方面，土地收入相对于其它收入，更容易被隐蔽；但另一方面，如果进行细致的考察，由于土地是一种实物，收缴的基数和税（费）率明确，有可能查明收入的数量和结构。第二，我国中央和地方之间土地收入的分成比例，在过去二十余年里，出现了几次曲折离奇的剧烈变化和极端情况，为假说验证提供了难得的自然实验。第三，笔者收集积累的大量有关土地收入的数据、法律法规、文献和历史档案资料，为研究的开展提供了可能性。下文第二部分梳理了中央与地方土地收入分成方案的历史脉络；第三部分提出假说并利用1994年分税制改革的自然实验对假说进行了验证；第四部分刻画了1998年《土地管理法》修订前后、重新制定土地收入分成方案时中央和地方之间激烈的讨价还价过程，为以讨价还价为主要特征之一的中国纵向财政竞争提供了一个翔实的案例；最后是全文的总结。二、中央与地方土地收入分成的历史①根据原国家土地管理局局长王先进（1988，p115）的论述，民国时期，政府来自土地的收入（主要是向地主征收的地价税）“究竟应为中央财政还是地方财政所得，抑或由两者分享的问题，长期存在争论，实际办法来回变”。他还认为，“我们处置城市土地收入的具体归属问题，应当比其高明，应当能较快地做出妥善规定”。但是，二十年余来我国中央和地方之间土地收入的处置似乎重走了历史的老路。经由王育琨（1992）和《国有土地财税管理》课题组（1999）提供的线索，笔者发现，中央和地方在土地收入上的冲突，几乎与城市土地使用制度改革、土地价值的显化完全同步。1980年的全国城市规划工作会议讨论了国家建委和城建总局草拟的《关于城镇建设用地综合开发的试行办法》和《关于征收城镇土地使用费的意见》两个草案，正式提出征收城镇土地使用费，认为“实行综合开发和征收城镇土地使用费的政策，是用经济办法管理城市建设的一项重要改革”、“征收城镇土地使用费，是城镇建设和维护的一个固定资金来源”。这次①土地收入有租、税、费等形式，常见的有场地使用费、城镇土地使用费、出租土地收入、耕地占用税、城镇土地使用税、契税、增值税、国有土地有偿出让金、新增建设用地土地有偿使用费等。出于历史连贯性和数据可得性的考虑，下文集中讨论主要的三类收入——耕地占用税、城镇土地使用税和国有土地有偿出让收入。另外，下文将政府层级关系界定在中央和地方之间，不细分地方政府的省、市、县、乡。2会议的纪要由国务院批转下发，称“关于实行城市建设用地的综合开发和征收城镇土地使用费问题，国家建委和城建总局要继续调查研究，对这次会议提出的两个草案进行修订，报经国务院批准实施”。1983年，中共中央、国务院在《关于对〈北京城市建设总体规划方案〉的批复》中指出，“北京城市规划范围内的土地要统一由城市规划部门进行管理，并对用地单位征收土地使用费”。这些信号极大地调动了城市政府显化土地收益、探讨土地有偿使用途径的积极性，深圳、抚顺、广州等地先后开征了土地使用费。但1984年9月国务院批转《财政部关于在国营企业推行利改税第二步改革的报告》，提出保留但暂缓开征土地使用税，“何时开征，另行报批。在未经正式颁发以前，除了个别地区在1983年已经试行开征的以外，各地都不得开征，也不得以收费等形式变相征收”，禁止地方开征土地使用费。1988年9月，国务院又发布《土地使用税暂行条例》，规定“各地制定的土地使用费办法同时停止执行”。由于土地使用税要纳入预算管理，而土地使用费属预算外管理的范畴，加上《条例》规定土地使用税中央与地方五五分成，省级政府又可能加以克扣，因此，征收土地使用税、禁止地方开征土地使用费的政策，使城市政府显化土地收益、征收土地收入的积极性受到极大挫伤。（一）耕地占用税和城镇土地使用税耕地占用税的征收，源于1987年4月1日国务院发布的《耕地占用税暂行条例》，纳税义务人为占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位和个人，以纳税人实际占用的耕地面积计税，按照定额税率一次性征收。1987年4月21日，财政部发出《关于贯彻执行〈中华人民共和国耕地占用税暂行条例〉有关问题的通知》，规定“征收的耕地占用税50%上解中央财政，50%留地方财政建立耕地垦复改良基金，专款专用”。不到两年，1989年2月21日国务院发出《关于切实做好耕地占用税征收工作的通知》，规定“从1989年1月1日起，耕地占用税收入中央与地方的分成比例，由原来的对半分成调整为“倒三七”比例分成，即：中央30%，地方70%”，指出“中央这次让出的二十个百分点是给县的，目的是调动他们的征收积极性”。耕地占用税三七分成的规定持续到1993年12月15日，根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年1月1日起，全部划入地方固定收入。城镇土地使用税的征收则源于1988年9月27日国务院发布的《城镇土地使用税暂行条例》，从1988年11月1日起施行，纳税义务人为在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，以纳税人实际占用的土地面积为计税依据，依照分类定级的幅度定额税率计算征收。1988年11月9日，财政部颁布了《关于“印花税”“城镇土地使用税”有关预算管理问题的补充规定的通知》，规定“‘印花税’和‘城镇土地使用税’，中央与地方均暂实行五五分成，即两税收入，50%列入中央预算收入；50%作为地方预算固定收入，上解地区中央财政不参与分成。”城镇土地使用税五五分成的安排也是持续到分税制改革，从1994年1月1日起，全部划归地方。（二）国有土地有偿出让收入与耕地占用税和城镇土地使用税相比，国有土地有偿出让收入的分成历史更加复杂、曲折。1987年9月，国家土地管理局在京召开深圳、上海、天津、广州四个城市土地使用制度改革试点工作座谈会，研究土地有偿出让的试点方案和步骤。随后，深圳先后以协议、招标和拍卖的形式开了土地使用权出让的先河，改革试点向各地扩展。1988年修改的《宪法》和《土地管理法》确立了国有土地有偿使用制度。截至1989年底，全国城市土地使用权有偿出让计250起、面积1030.03公顷，成交总价8.9858亿元（杨重光、吴次芳，1996，p120）。在1989年5月12日国务院发出《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》之前，出让收入的分成方案一直没有明确，一般由各城市自行使用。表1国有土地有偿出让收入分成比例的变动时间发文机关、文件名称关于土地出让收入分配的规定1989.05.12国务院《关于加强国有土地使用权土地使用权有偿出让收入，40%上交中央财政，60%留归地方3有偿出让收入管理的通知》财政。1989.07.01财政部《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》人民币部分：城市财政部门先留下20%作城市土地开发建设费用，其余部分40%上交中央财政，60%留归取得收入的城市财政部门；外汇部分：出让国有土地使用权所取得的外汇收入均应上缴财政，其外汇额度，上交中央财政60%，留地方财政40%。1990.09.26财政