会计集中核算向国库集中支付转轨的几点思考

1我国财政资金的缴库和拨付方式，多年来一直是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种在传统体制下形成的运作方式，不利于财政资金的安全、足额下达，不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。其主要弊端：一是重复和分散设置账户，导致财政资金活动透明度不高，资金使用效率低下，不利于对其实施有效管理和全面监督。由于分散设置帐户，财政必须按月或按季度将资金拨付到各单位帐户上，这样一来，本属于国库的调度资金大量沉淀在各部门，造成国库资金调度紧张，当国库资金不足时，财政不得不向银行借款来维持国家机器的运转，这样就会加大财政资金的使用成本；二是财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据；三是现行国库资金拨付程序缺乏事前监督的有效手段，使截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象。由于现行的国库资金拨付程序，是在资金使用前办理拨款手续的，而一些部门拿到财政资金后，资金投向什么地方，如何使用，财政部门并不掌握，这样资金就脱离了财政部门的监督。为此财政国库制度改革刻不容缓，作为加强财政资金管理的有益尝试，全国行政事业单位自2001年开始逐步实行了会计集中核算制度。会计集中核算对规范财政支出管理，从源头上遏制腐败，保证重点支出需要，提高资金使用效益，降低行政运行成本发挥了积极作用。2003年财政部在充分肯定了会计集中核算制度所起到的积极作用的同时，进一步指出在推进财政国库管理制度过程中，应当做好会计集中核算向国库集中支付制度转轨工作。于是，财政部在2003年7月下发的《关于深化地方财政国库管理制度改革有关问题的意见》中明确提出省级、地市级和财政收支规模较大的县级已经实行会计集中核算的应采取有效措施，积极稳妥地进行会计集中核算向国库集中支付制度的转轨。根据这一精神，究竟应该采取哪些有效措施，选择哪种模式，才能达到积极稳妥地实现会计集中核算向国库集中支付制度的转轨呢？当前，各地的做法不尽相同。对此，本文结合石嘴山市实际，通过调查研究的的方式，从以下四个方面，就石嘴山市会计集中核算向国库集中支付制度转轨问题进行调研。一、会计集中核算向国库集中支付制度转轨的意义与理论依据和现实根据(一)会计集中核算向国库集中支付制度转轨的意义2国库集中支付制度就是建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中支付为主要形式的财政国库管理制度。国库集中支付制度的核心和基础是国库单一帐户，资金拨缴的形式是国库集中支付。也就是说，财政的所有收支业务，都在经办国库业务的人民银行开设国库单一帐户，所有财政性收入直接缴入国库单一帐户，所有财政性支出均由国库单一帐户直接或授权支付到商品和劳务提供者的帐户上。它的内涵就是对财政收入直接缴入国库，对财政支出从预算分配、资金拨付、资金使用、银行清算以及财政资金到达商品和劳务提供者帐户上的整个过程实施有效地监控。它的本质在于实现两个“直达”，即“财政性收入直达国库，财政性支出直达商品和劳务提供者帐户”。建立国库集中支付制度，不仅是财政资金管理方式的改变，也是一种财政预算收支管理方式的变革。从目前国际和其他省市财政国库管理制度运行的情况来看，它主要有以下五个方面的作用：1、有利于规范财政部门的支出行为财政部门是为政府组织收入和分配财政资金的职能部门，它的行为直接影响着政府的收入和资金的分配，甚至影响着全区经济的发展，因此，规范财政部门的工作行为就显得十分重要。我们要规范财政部门的行为，仅从思想教育、工作纪律上规范是不够的，更重要的是要从工作程序上来规范，这样的规范是从根本上进行规范。国库集中支付制度的建立就是从财政部门的工作职能出发，从工作的程序考虑，从财政工作的各个环节都进行了规范。首先，对财政收入的报解延滞、收入不能当天入库进行了规范。目前财政收入的报解还实行的是“收入过渡户”，也就是说，财政收入行为发生后，执收部门所收财政收入，先进入“收入过渡户”，然后再按规定时间或规定数额上解财政国库，这样就会影响财政收入的及时上解，从而影响财政资金的使用效率。建立国库集中支付制度后，要实现财政收入直达国库，取消财政“收入过渡户”，使财政收入一发生，就进入国库，有利于提高财政资金的使用效率，同时减少了财政收入的环节，保证了财政收入的及时入库。其次，促使部门预算编制的细化。部门预算是国库集中支付的依据，国库集中支付能不能顺利实现，取决于部门预算编制的合理不合理，是否符合各部门的实际情况，3是否按照国库集中支付的要求编制到“类”“款”“项”。而国库集中支付又反过来制约和检验部门预算的真实性。没有列入预算的资金不拨付，（指部门预算和国库集中支付步入正轨以后）不符合规定的资金不拨付，这样一来，促使部门预算必须按照规定要求来编制，从而避免了财政资金分配上的“人情款”和“随意性”，从财政工作的程序上规范了收支行为。第三、有利于提高预算的透明度目前实行的财政资金分散支付制度，在预算的编制上，随意性很大，预算单位从年初就申请经费追加，一直申请到年底，造成了人力、物力、时间的浪费。对财政部门来讲，由于实行的是分散支付制度，在财政资金的安排上，不留有机动，很难应付各部门的需要，这样势必会造成财权集中、“人情款”、“跑部钱进”的现象，同时也造成了财政部门工作的被动局面。实行了部门预算和国库集中支付制度以后，按照制度要求，财政部门对各预算单位的下年度的预算，要按照各单位的职能及所承担的工作量的大小，实事求是的安排预算，预算一经确定，任何单位和个人都不得变动。财政部门支付执行机构严格按照预算安排拨付资金。这样就消弱了财政部门在资金安排上留有机动的权力，从而避免了“人情款”“跑部钱进”现象的发生。同时也会使财政部门提高预算安排的透明度。2、有利于财政收支管理与监督现行国库资金拨付程序缺乏事前监督的有效手段，使截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象。由于现行的国库资金拨付程序，是在资金使用前办理拨款手续的，而一些部门拿到财政资金后，资金投向什么地方，如何使用，财政部门并不掌握，这样资金就脱离了财政部门的监督。关于这一问题，我们应该从以下三个方面来理解：（1）建立国库集中支付制度，能够改变目前财政资金分散的局面，实现财政性资金集中化管理，规范预算执行，提高预算资金使用效益，促进预算编制统一、规范，促使财政管理工作科学化、规范化，从而强化依法理财观念。（2）国库集中支付制度，可以有效地克服财政性资金运行信息反馈迟缓、透明度不高的现象，使财政能够了解财政性资金运行的整体状况，保证财政收支信息反馈及时、真实、可靠，为预算编制、政府宏观经济调控提供决策依据。4（3）建立国库集中支付制度，促使财政管理工作从分散理财到集中理财，从依靠财务管理为主转向建立健全规范的预算管理制度，从根本上改变了预算资金的管理方式和预算执行的方式，使预算监督变事后监督为事前、事中监督，从源头上控制腐败行为的发生，是监督预算执行最有效的手段。3、有利于国库资金的调度和使用目前对财政资金的拨付，我们还实行分散支付的办法，这种办法是将财政资金分配给预算单位以后，按季或按月将资金拨付到预算单位帐户上，预算单位暂时不用的闲散资金，分别沉淀在预算单位的帐户上，而国库资金调度困难时，又无法将预算单位沉淀的资金调入国库。出现这种现象时，对中央国库来说，可以增加国债发行量来解决，而对地方国库来说，只有借债来解决，不论是发行国债还是借债都是出现了负债。出现负债就会加大国库运行成本，就会给国家造成不应该支出而必须支出的费用。实行国库集中支付制度后，由于财政资金在财政国库单一帐户体系下运行，各预算单位的经费只通知用款额度，当实际发生支出时才将资金从国库中拨出，这样资金沉淀的地方是国库而不是预算单位的帐户上。这样运作就减少了国库资金调度紧张的现象，从而也减少了中央国库国债的发行量，同时也降低了国库运行成本。4、有利于从制度上加强防范腐败现象的发生经济腐败现象出现的根源，从客观原因上来分析，就是财政资金得不到有效地控制，分散支付制度的执行，从客观上为腐败现象提供了滋长的温床。由于分散支付，资金拨出财政部门后，就失去了有效的监督，使用的情况如何，资金发挥了多大效益，财政并不能及时掌握，使截留、挤占、挪用等问题时有发生，使腐败分子有机可乘。实行国库集中支付后，各单位的支出，能够直接支付的，由财政部门按照有关规定直接支付到收款人帐户上；不能实行直接支付的，在财政部门国库单一帐户体系下，由财政部门授权各预算单位支付，整个国库单一帐户体系由财政部门控制，这样就对财政资金起到了有效的监督和控制，截留、挤占、挪用、贪污等问题就能随时得到制止。所以说，国库集中支付制度的实行是从资金的源头上加强了防范腐败现象的发生。(二)会计集中核算向国库集中支付制度转轨的理论依据和现实根据1、会计集中核算向国库集中支付制度转轨的理论依据财政国库集中支付制度与会计集中核算属于两种不同的改革模式，两者之间既有5一定的区别，也有一定的联系。国库集中支付制度与会计集中核算的区别①核算主体不同。国库集中支付制度的核算主体是以财政资金为核心的财政部门，表现为以政府会计为主体。尽管实行国库集中支付制度把过去许多由单位会计核算的内容改为财政会计核算，但主体没变，只是范围扩大，也没有代替单位会计。会计集中核算的主体是行政事业单位，尽管单位没有会计，其核算由财政部门的会计核算中心进行，由于单位的预算没有改变，资金的“三权”没有改变，所以核算的主体依然是单位，只是财政部门代理记账。②账户设置不同。国库集中支付是通过设立零余额账户实现财政资金从国库直接拨付到收款人或商品和劳务供应商账户，财政资金运行过程中不经过中间环节，不在任何账户上停留；会计集中核算是通过在财政部门的会计核算中心设立过渡性账户的方式，财政资金先拨付到过渡性账户上，待预算单位用款时，再从过渡性账户上拨付到收款人或商品和劳务供应商账户，财政资金运行过程中存在中间环节。③财政资金停留的位置不同。实行国库集中支付情况下，预算单位未用款时，财政资金始终停留在国库单一账户，也就是国库，增强了财政调度资金的能力；在实行会计集中核算情况下，预算单位未用款时，财政资金停留在会计核算中心的过渡性账户上，在一定程度上肢解了财政资金。④财政监督的范围和侧重点不同。会计集中核算制仅对财政资金支出的规范性进行集中核算、反映和监督，监督的侧重点实际上是预算单位资金使用的事后监督；而国库集中支付制则是对整个财政收支情况进行及时的监督和控制，监督的侧重点是对预算单位资金使用的全过程的监督。⑤机构设置不同。会计集中核算制是通过建立会计核算中心来统一组织核算和监督；而国库集中支付制则是通过在财政部门设立财政国库执行机构，即国库支付中心来担负财政国库资金支付和监督的重要职责。会计集中核算是指财政部门成立会计核算中心，在单位资金所有权､使用权和财务自主权不变的前提下，取消单位银行账户､会计和出纳，各单位只设报账员，通过会计委托代理记账，对行政事业单位集中办理会计核算和监督业务，融会计核算､监督､服务于一体的会计委派形式，是会计委派的一种高级形式｡国库集中支付是指在国库6单一账户的基础上，所有财政性资金通过国库单一账户直接支付到商品和劳务供应者或用款单位｡从概念上看虽然会计集中核算与国库集中支付是两种不同的管理制度，但两种制度之间的诸多联系却为会计集中核算向国库集中支付制度转轨提供了理论依据｡①两种制度的操作主体一致两者都是按照财政部和中纪委的要求部署的，同样作为从源头治理腐败的重要措施由各级财政部门负责实施｡这样，两者由同一部门实施可以有效利用现有的人力､技术､信息和物质资源，便于在工作中有机结合，更好地发挥两种制度的优势｡②两种制度的承担对象一致作为会计委派制的一种高级形式，会计集中核算的工作对象主要是行政事业单位，对行政事业单位的各项收支活动进行核算和监督;国库集中支付工作的对象同样也是使用财政性资金的行政事业单位，规范了资金的拨付环节，承担对象的一致性给具体业务操作带来了极大的便利｡③两种制度都主张不改变单位资金使用权､审批权和财务自主权会计集中核算虽然取消了各行政事业单位的会计机构和会