基于TDR模式建设用地折抵指标交易的经济学分析

1基于TDR模式建设用地折抵指标交易的经济学分析李学文张蔚文吴宇哲[摘要与告白]土地利用总体规划由于其规划指标由上级向下级层层下达，目前在宏观调控中发挥着举足轻重的作用。但是规划指标下达对未来用地估计存在不足，并且区域经济发展具有不平衡性，因此就建设用地指标而言，在现实中同时出现“有供给指标无实际需求”和“有实际需求无供给指标”两类区域。为此浙江省探索并尝试了一些土地利用规划控制指标调剂政策，包括折抵指标有偿调剂、基本农田易地代保、耕地易地占补平衡等，取得了一定效果。其中建设用地折抵指标有偿调剂建立在土地整理基础上，成为较成功的一项政策，但这一政策的设立目前只是解决当前土地利用矛盾的权益之计，还缺乏完备的理论支持和发展潜力。本文从土地发展权视角分析折抵指标交易的理论基础，指出折抵指标交易与交易发展权TDR（TransferableDevelopmentRights）模式的本质联系，从经济效益方面分析折抵指标交易的运行情况，以及实施此政策的现实原因。最后通过与TDR模式的比较探讨其不足和未来的发展方向，以期为国内土地利用政策及土地制度的改革提供有意义的借鉴和参考。EconomicsAnalysisto“Zhedi”QuotasTransactionofConstructionLandBasedonTDRAbstract：Planningquotasoflandusearedistributedbycentergovernmenttolocalgovernmentingenerallanduseplanning,whichplaysacrucialroleonmacro-regulation.Butduetotheshortageofplanningquotasusually,andunbalanceddevelopmentofthelocaleconomy,itstillhassomeproblems.Withregardtoconstructionlandquotas,therearetwotypesofregionemergedinchina,onetypehasredundantquotasbutafewdemands,anotherhasplentyofdemandsbutafewquotas.Therefore,Zhejiangprovincehasbeenattemptingsomenewpolicy,includecultivatedlandbalanceinotherregion,zhediindicestransactionandsoon,theeffectisinspirerthoughstillhasdefect.Inthesenewpolicies,Thepolicyofzhediindicestransactionfoundsonlandconsolidation,whichmustbethemostsuccessfuloneduetotheparticularsourceofindices.However,Itisjustatemporarypolicytoresolvecurrentproblem,thereisstillnoCompletetheoreticalsupportandbrightprospect.SothispaperanalyzesthetheoreticalBasisofzhediindicestransactionfromDR’s(landdevelopmentrights)aspect,pointingouttheessentialrelationbetweenTDRmodelandthispolicy.Besides,italsoanalyzestheoperationconditionofzhediindices作者简介:李学文，浙江大学土地科学与不动产管理研究所硕士研究生。张蔚文，浙江大学土地科学与不动产管理研究所博士，副教授。吴宇哲，浙江大学土地管理系博士，副教授，系副主任。2transactionwiththeeconomicdimension,andwhatistherealisticreasonstoimplementit.Finally,inordertodiscussthedeficiencyandthefuturedevelopmentofthepolicy,thepapercomparesitwithTDRprogramfromeachfacet,thepurposeisthatsomesignificativereferencecanbeofferedforthereformoflandusepolicyandlandinstitutionorothers.一、研究背景考虑到人多地少、粮食安全等种种因素，中国制定了非常严格的土地管理制度来保护有限的土地资源，尤其是耕地，保证耕地总量动态平衡。为达到这一目标，土地管理法规定必须编制土地利用总体规划，一切用地都应符合土地利用总体规划。自1986年编制第一轮土地利用总体规划以来，其在保护耕地，保证建设用地的需求，促进经济发展等方面取到了相当积极的作用。随着社会经济的进一步发展，尤其是在较为发达的东部沿海地区（如浙江省），飞速发展对土地的需求远远超过预期，土地的供给已成为浙江省经济发展的关键因素。但土地利用总体规划自上而下编制，上一级的各项指令性控制指标层层分解给下一级，直至落实到地块，划定土地用途区片并规定土地用途，对农用地转为建设用地的限制相当严格，且缺乏灵活性；另外，每一级计划指标的分配为考虑公平问题常常趋向于在各地区之间进行相对平均的配给，而区域间发展不平衡是客观存在的，对用地的需求量存在较大差异，人为的平均分配降低了土地利用效率，进一步凸现出土地利用总体规划的刚性（计划指标不能进行买卖）；再者，土地利用总体规划毕竟是一种对未来的预期，并且规划期通常10年以上，要想准确的预测各地的经济发展状况及其对土地的需求显然是天方夜谭。在市场化发展越来越成熟的今天，这种指令性用地指标的分配方式已不太适应目前的发展轨迹。为此，浙江省在不违背现有土地管理制度的前提下，进行了一系列政策突破和创新，包括基本农田易地代保，易地耕地占补平衡，折抵指标有偿调剂等，这些较为灵活的土地利用政策一定程度上在保护土地资源的同时，缓解了用地矛盾，弥补了规划指标的刚性，提高了土地利用效率。其中折抵指标有偿调剂依托土地整理政策，指标来源于土地整理过程中新增耕地数量，允许折抵指标在省内各县市之间甚至县市内进行交易，取得了良好的效果，并得到中央的认可。但这一政策为解决当前实际问题而制定，其针对性极强，理论基础较为薄弱，本文拟对其理论进行深入研究，分析折抵指标交易所起的经济作用，以期减弱这一政策的局限性，为浙江省今后土地利用政策乃至国家土地利用制度的改革和发展，完善土地市场提供有意义的借鉴和参考。二、建设用地折抵指标交易的理论基础建设用地折抵指标来源于土地整理。所谓土地整理，是指采用工程、生物等措施，对田、水、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产，生活条件和生态环境活动。由土地整理的政策可以看出，折3抵指标仍在土地利用总体规划框架之内，但比起计划指标，却又有不同，折抵指标是土地整理新增的指标，创造了在不违背耕地总量动态平衡这一原则下占用一定量耕地的条件，另外，法律并没有规定折抵指标不能交易，因此，折抵指标交易政策就有了存在的可能性①。交易，通常情况下是一种市场行为，折抵指标作为一种特殊的商品，它实际上是一种改变土地用途的权利，一种发展的权利（权利常常用来描述行为），与一般的（实物）商品有着显著不同，因此它的交易需要一套充分的理论依据、完备的市场体系、完善的法律支撑，这也许就是官方用有偿调剂而不是用交易的原因（其实质还是交易）。相比于国内，西方学者已对这种权利的交易（产权交易）进行了深入的研究。产权(propertyrights)作为一种权利，在最初的意义上是一种法律的概念，然而直到近代以前，产权与所有权（ownership）的界限模糊不清，它们经常被混用，其概念不甚明晰，理论研究比较薄弱。1937年科斯(R.H.Coase)发表《企业的性质》，开创了现代意义上的产权与交易学说，其后阿尔奇安(A.A.Alchian)，诺思(D.C.North)，德姆塞茨（H.Demsetz）等对其学说进行了补充和完善。从各位大师对产权的论述可以得出一些共同的结论：1.产权可以看成是人与人之间的关系；2.产权是一种行为的选择权利,关键在于行为的权利，而不是拥有的权利；3.产权是一个权利束,可以分解，任何一个分离出来的单项权利都可进行交易，经济学的核心不是商品的买卖，而是权利的买卖。产权和新制度经济学的兴起，为实际经济活动中存在的问题提供了强大的理论支撑。土地资源具有稀缺性，又是最重要的生产要素，世界各国都非常重视土地资源的利用和保护，近年来，西方国家利用基于产权及交易理论的土地发展权（DR）及可交易发展权（TDR）解决土地利用中存在的问题，取得了一定的成效，本文讨论的折抵指标交易政策正类似于TDR项目制度，其实质也是产权的交易。TDR（TransferableDevelopmentRights），可交易发展权，最初是指产权拥有者把从其中（产权）分离出来的发展权（通常指建房、房屋的高度等）单独出售或者交易的一种权利，这种发展的权利可以用于其它的土地上。TDR建立在土地发展权基础之上，土地发展权是从土地产权分离出来的一项权利，最早始于20世纪三四十年代的英国，当时英国为了疏散工业和工业人口，对拥挤的城市进行再发展等，创立了土地发展权，并把土地发展权收归国有，之后美、法等国也相继设立了土地发展权，在土地发展权所起的作用上，尤以美国最为成功，衍生出一批具体政策，如TDR，PDR（purchaseddevelopmentrights）等。对于土地发展权的定义国外一般都以法律条文明确描述，而国内还没有土地发展权的相关法律支持，土地发展权的提法目前仅限于理论界，很多学者对此进行了很多探索性研究。沈守愚(1998)较早从法学的角度将农地发展权界定为“将农地变更为非农用地的变更利用权”；胡兰玲(2002)认为，所谓土地发展权，是对土地在利用上进行再发展的权利，即在空间上纵深方向发展，在使用时变更土地用途之权,它包括空间(高空、地下)建筑权和土地开发权；在李世平(2002)看来，土地发展权就是将土地变更为不同使用性质的权利，它既可以与土地所有权合为一体由土地所有者支配，也可以由只拥有土地发展权而不拥有土地所有权者支配。它是土地处分权中最重要的权利；杜业明(2004)定义土地发展权为基于土地的所有权,从使用权和收益权中分离出来的一种物权,是指某组织或个人变更土地用途而获得额外收益的权利；王群，王万茂(2005)阐释土地发展权是土地发展(开发)的权利，是土地变更用途使用、对土地原有集约度的改变之权，包括农地发展权和市地发展权；①国土资源管理部门称此为“指标调剂”而非“指标交易”。4侯华丽等(2005)则从中国三大地类出发,把土地发展权看成是将土地变更为不同使用性质的权利，应包括：农地变更为非农用地的发展权即农地发展权，未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权，在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权，在建设用地上进行建设的发展权。上述观点虽从国情出发给出了土地发展权的不同定义，也有其可取之处，但是部分定义只从现象来阐述土地发展权的涵义。笔者认为，土地发展权的本质是在现有土地利用状况下变更其状况的权利，是土地产权权利束中的一项。土地发展权对于土地的类型和变更为何种状况(用途改变或密度改变等)并不重要，但通常选择的方向(受经济利益的驱使)朝着获益(经济利益)更高的利用方式改变，这种改变常常会带来负的外部效应，此时，个人利益与社会利益相背离，政府的任务就是限制这种背离，限制的是行为而不是物质，这也正是产权涵义的核心所在。设置土地发展权的各国