基于旧城改造背景下的经济适用房模式选择

和谐城市规划——2007中国城市规划年会论文集2580基于旧城改造背景下的经济适用房模式选择——以北京市为例张高攀【摘要】以北京市为例,通过分析经济适用房选址欠缺合理而给广大中低收入人群的工作、生活带来极大不便。因此，基于旧城改造所面对的中低收入人群的就近安置问题，在协调旧城保护的前提下展开对旧城经济适用房模式的选择探讨，力图解决因旧城改造而产生的一系列社会问题，从而促进城市的和谐发展。【关键词】旧城改造经济适用房模式选择北京市1990年代初期，土地的有偿使用和住房制度的改革使我国的旧城改造获得了前所未有的动力和契机。另一方面，随着市场体制的不断深化和转型，房地产的综合开发已成为旧城改造的主要形式。在利益机制驱动下，旧城改造显得有些盲目和失衡。一些大城市，特别是特大城市的旧城改造考虑到选址困难、成本高昂以及土地收益的流失等因素，往往对经济适用房项目不予考虑。然而对高端商业地产的投资却乐此不疲，直接导致中高收入人口的不断增加，使旧城具有混居特色的社会结构面临瓦解。以北京市为例，市国土资源管理局于2005年明确表示：东、西、北四环路以及南三环路以内的中心城区将限制建设经济适用房项目。目前，北京市70%～80%的经济适用房建设在城市边缘，甚至更远的郊区县①。由于产业单一缺乏就业机会,加之基础设施不配套，特别是与中心城区缺乏高效快捷的公共交通系统，使工作在旧城及中心城区的大部分中低收入人群的工作和生活受到严重影响。经济适用房选址的不合理，造成了大规模人口日夜钟摆式的单向流动。其引发的恶性交通拥堵、环境污染、管理混乱等现象正损耗着大量的社会成本。1旧城改造与经济适用房分析1．1概念分析1.1.1旧城改造旧城改造是源于旧城的衰败而引起的地位削弱现象，要对其进行包括土地整理、功能置换和环境整治在内的一系列更新改造活动。目前，旧城改造容易陷入某种套路，其一：高强度的连续投资，积聚了大量的财富；其二，综合复杂的功能，吸引了大量的人口；其三：大部分本地中低收入人口源于薄弱的经济能力被迫外迁，使旧城的内在结构与人文风貌逐渐消失。笔者认为：旧城改造除了外在的环境效益和经济效益外，更重要的是应关心当地居民总体福利水平的提高，从而赢得更多的社会效益。1.1.2经济适用房从1998年开始，政府采取土地行政划拨、减免部分税费等扶持政策，通过限价等形式以保本微利面向中低收入家庭出售的普通商品住宅。政策上除对经济适用房的户型、面积做出相应的规定外，在区位、环境和品质上并没有做更多的“弱化”约束。因此，在重点强调经济适用房保障性的同时，更应该考虑为广大中低收入人群创造能同等享受城市资源的良好条件。1.2关系探讨旧城改造中往往会直接面对大量的中低收入人口，其中拆迁和安置已成为很严峻的社会矛盾，如果从经济购买力、工作生活的就近原则、以及旧城的社会结构等角度考虑，其理想的解决办法将是在旧城或旧城周边建设适量的经济适用房得以实现。但事实上二者关系并非如此。2影响经济适用房在旧城选址的因素城市空间布局的形成是政府、规划部门、房地产企业、居民四方互动的结果，然而这四方力量的强弱关系并不对等。因此，能同时满足所有群体意愿的理想化城市很难在现实中存在。2.1有失公允的价值取向在目前体制下，政府有发展经济的动力，也有政绩考核的压力，很容易与资本联手，忽略一般市民的要求将变得很普遍（杨保军，2006）。只有当政府是以追求公平、减少贫富差距为政绩的价值取向时，其干预市场的行为才有利于城市中的大部分中低收入人群；而以经济发展为政绩的价值取向时，便会把经营城市和招商引资作为唯一的标准。因此，根据近些年我国经济适用房投资只占整个房地产投资的5%来看，政绩焦虑和效益价值观正是政府在城市布局上“嫌贫爱富”的源由。这是直接导致保障性住房体系严重失衡的因素之一，这一点在旧城改造中尤其对中低收入人群缺乏就近安置的关怀而表现得尤为突出。2.2强调赢利的市场规律旧城改造使土地的稀缺性发生了质的变化，由简单的供给性稀缺转变为投资性和功能性稀缺，进而导致旧城土地的“极端稀缺效应”（图1），其价值不断飙升。政府一般不愿放弃太多获利的机会。这种“土地费用节约原则”导致旧城改造不可能轻易选择经济适用房项目②（图2）。和谐城市规划——2007中国城市规划年会论文集2581另有一些观点认为“城市中好的位置应该留给住得起的人，只有富人才具备足够的成本担负能力，才能赢得更多享受城市资源的权利”。因此，在市场规律下旧城改造只顾寻求经济增长的突破口。区位好、地价高的地段一般都在改造中作为建设高标准、高强度的商业性居住、办公、金融、贸易、餐饮、娱乐等项目。目前，北京旧城改造中这种对经济利益的追求已经达到一种极致：改革初期，旧城中约有1000多万平方米以上的供大量中低收入人群聚居的建筑。截止到2005年，已有近450万平方米被拆除，并改作它用，约20万人口被迁至郊区（图3）。另据统计，近年来北京旧城中约200多个危旧改造项目被调整，令可供商业开发的面积比原规划多出一倍多，其带来的直接收益达500亿人民币之巨③。2.2开发商的唯利是图旧城的建筑密集，权属结构复杂，改造过程中拆迁安置和补偿负担十分繁重，拆迁还建的综合成本很高。本来开发商对于经济适用房利润3％的限制就有所顾及（虽然实际操作中超出3％限制的楼盘比比皆是），而且随着近几年旧城所谓有利可图的“肥地”的减少，剩下的一些较难生产可观收益而急需改造的“瘦地”一般都无人问津，既就是默许突破一定量的开发强度等手段也激发不起开发商在旧城对经济适用房建设的积极性。2.3公众与规划设计部门的失语政府在对某些资源的配置上起着重要的主导作用，开发企业也凭借和拥有大量资本处于强势地位。恰恰普通居民缺少组织、行为零散、话语权很弱，既便是有对城市布局提出意见也往往被忽视，造成所谓的“公众参与的缺失”。因此，很多情况是在没有征得居民的同意和没有明确安置政策的情况下进行强行拆迁改造，往往导致激烈的冲突。而城市规划（包括设计单位和个人）的尴尬境界也是不言而喻的。即便是大部分规划方案都能做到坚持科学、坚持真理，但源于种种因素难于实施，造成城市规划的失语。从“粱陈方案”得到的启示：如果北京新旧两城分离的发展模式得以采纳，旧城便不会面临如此众多压力。诚然,旧城永远都会面临因为新旧更替而改造的问题，也会面临中低收入人群的拆迁。但可以肯定,内部较为纯粹的居住功能之间的循环安置将变得简单很多。2.4决策者的偏见在北京，回龙观和天通苑已经成为经济适用房的代名词，一提到经济适用房，就容易联想到这两处容纳着大量中低收入人群的“巨无霸”社区（违规入住的各类“富人”也很多，本文暂且不议）。其远离城市、管理缺失、治安混乱。为了降低成本尽可能的简化和减少配套设施；其次，建筑形式粗糙单一，使得社区空间缺乏文化内涵，导致整体环境质量很难得到提升。1960年代以来美国也推行过类似的“保障性住房”，由于只片面地考虑眼前现状和利益，不能进一步适应人们对居住品质提升的需求，在后来城市飞速发展的过程中逐渐沦为现代城市的“贫民窟”。目前，经济适用房规划建图3经济适用房空间布局现状Fig.3thepositionactualityoftheeconomicalandfunctionalresidenceinurbanspace；资料来源：根据“北京市住房建设规划(2006-2020).北京市建设委员会.2006”整理绘制图1旧城改造与土地增值分析Fig.1，TheanalysisofoldcitytransformationandtheLandpriceincrement.图2影响经济适用房选址的因素分析Fig.2thefactorofinfluencingtheeconomicalandfunctionalresidence′sselected-location和谐城市规划——2007中国城市规划年会论文集2582设的急功近利，使其形象大打折扣并造成难以抹去的负面效应。因而惯性思维直接导致了决策者的偏见，“担心”经济适用房对旧城风貌造成冲击而不予考虑④。3旧城中低收入人群的“去与留”3．1旧城疏散之辩有一种误解，一提起到旧城的改造与疏散便会想到危改区以及生活在其中的本地中低收入人群。其实不然，旧城人口的集聚从来都是与城市功能的集聚分不开的。随着危旧改造与房地产开发的不断深入，大量中低收入人群的聚居地被强大的商业开发所占据。王府井、西单等传统商业中心在15年间其规模便扩大了6～8倍，集聚了众多的商业办公、娱乐餐饮、酒店住宿、文化展览等功能（图4）。同时又涌现出了宣外、崇外等新的商业中心和西二环的金融管理中心。自2000年以来，占北京市土地面积仅5％的旧城土地，却集中了占城市总量50～70％的商业活动和50％以上的交通量。另据资料表明，外来北京籍人口的平均收入要高于本地北京籍人口的平均收入，越是旧城里的商品房，外来人口购买的比例就越大。其中，外来人口对超过10000元/平方米的商品房的购买比例已超过60％，对于更高端的商品房，其比例甚至会超过70％～80％（林蔚，2006）。自1990年代中期至今，旧城外来人口的增长速度比本地户籍人口的增长速度高出约7倍（图5）。住房市场的完全自由化和生态化竞争，只能导致旧城本地中低收入人口的外迁和外来中高收入人群的涌入。可见旧城疏散的主体并不在于旧城中的本地中低收入人群，这种由于城市向心发展所带来的外来人口的大幅增加才是旧城人口压力重重的主要原因⑤。3.2整体保护之辩以大栅栏改造为例：北规委计划2008年大栅栏将以全新的面貌迎接奥运：所有破旧的危房烂房都按照原来的风貌得以翻修或复建；市政设施将全部按现代化配套；著名的老字号商家和戏楼都会得到保存更新；由此判断，改造过的大栅栏将会很“宜居”。另一方面，在西城区，回迁房价一般在7000元/平方米左右，买一套两居室以70平方米计至少需要50万元左右人民币，而目前居民拆迁补偿一般高额也就30万元/户左右⑥，多数的拆迁户还是很难承担得起。因此，薄弱的经济购买力已成为回迁的昀大障碍。旧城的高端化改造可以保留多少个老北京人口？缺少了老北京，又将如何体现北京旧城特有的地域文化？城市是靠记忆而存在的（L.Munford.1956）。旧城原有的中低收入人群密切的邻里关系代表着老北京传统的社会风貌、风俗习惯，这是长期的历史过程形成的社会脉络，它是无形的文化资源，对于城市环境及社区稳定都具有内在影响，它需要一代一代人的延续才能将其完好保存。而一旦失去大量的本地中低收入人口，旧城原有的社会结构被消除，具有自我创造力的旧城生活将不复存在。所谓绅士化、豪华型的旧城只能使得城市更加冷僻、无情。一个城市里，有高收入的人群，也应该留有部分收入较低的人群，这样的旧城才是完整的，才是良性循环的（吴唯佳，2004）。也就是说，对于旧城的完整性而言，要保护的不仅仅是完整的物质化外表，更重要是保护活生生的文化载体——人。显然，具有本地户口的中低收入人群也是其重要的组成部分。4旧城经济适用房的“选与弃”4.1远水近渴之辩从经济适用房潜在的购房群体分布分析，中心城区占有绝对的需求量。其中，朝阳区分布比较集中，约占4成，图4城市高、中、低收入人群迁移分析Fig.4Theanalysisofpeople′stransmigrateinurban资料来源：根据“大城市居住空间分异研究理论与实践.吴启焰.2001”,重新整理绘制图51999-2005年经济适用房与商品房供应及趋势对比Fig.5Purveyedcomparisonbetweentheeconomical&functionalresidencetothecommercialresidence；资料来源：北京住宅建设现状研究，世联顾问，2006，和谐城市规划——2007中国城市规划年会论文集2583其次是“东城”、“西城”和“海淀”，以上4个区域的潜在购房群体约占总体的80%，（图6）。其中40%以上的潜在购房群体是因为旧城拆迁（其中80%的旧城拆迁户没有经济能力回迁商品房）。另据2003—2005年北京市经济适用房供给指标分析：在22个经济适用