我国证券公司风险处置问题探析

1我国证券公司风险处置问题探析摘要证券公司的风险处置是化解金融风险的最重要环节之一本文通过介绍我国证券公司风险处置的几种主要模式分析了我国证券公司风险处置过程中存在的主要问题如证券公司风险处置相关法律法规不完善、行政化手段多于市场化手段、过多行政干预成本高昂等提出了完善我国证券公司风险处置工作的政策建议如完善并加强证券公司风险处置的相关立法、建立并完善责任追究制度、创造良好的监管环境、完善投资者保护制度等关键词证券公司风险处置机构监管证券公司风险处置是指依据有关法律、法规和政策规定按照一定程序采取有关措施对证券公司风险进行释放、控制、化解和防范的过程证券公司风险处置是化解金融风险的最重要环节之一对于提高金融制度效率、维护金融体系稳定起着至关重要的作用2002年以前我国高风险证券公司被处置属于个案被处置的证券公司主要包括万国证券和君安证券另外还有几家高风险的证券兼营机构被处置证券公司因重大违规行为受到处置的事件更多地发生在2002年8月以后2001年以来我国证券市场持续低迷证券公司的经营环境持续恶化证券行业连续几年出现全行业亏损证券公司多年积累起来的风险集2中爆发在这种情况下监管机构加大了证券公司风险处置力度2005年7月国务院办公厅转发了证监会《证券公司综合治理工作方案》提出了证券公司综合治理的基本思路、原则、近期和远期目标当年处置了12家高风险证券公司至2006年7月不足四年时间就处置了34家高风险证券公司可见风险处置力度之大我国证券公司风险处置的几种主要模式证券公司作为一种市场主体存在着经营失败和市场退出问题但证券公司又是一种特殊的市场主体其经营失败会波及到数量众多的个人和机构客户甚至中央银行和财政其市场退出与一般的生产企业相比具有特殊性所以各国（地区）对证券公司风险处置都会采取与一般生产企业不同的模式总的来看各国（地区）对证券公司风险的处置模式主要取决于证券公司的风险程度及其对市场及社会的影响程度主要包括政府救助、并购重组、破产清算、行政处罚和接管等模式我国有着与其他国家（地区）不同的国情我国证券公司绝大多数是国有企业长期以来受政策保护；证券公司数量多而规模小行业集中度低抵抗市场风险的能力差；证券公司对风险没有清醒认识几乎所有证券公司都没有建立起有效的内部风险管理系统因此我国证券公司风险处置模式和程序必须适合我国国情才能真正化解风险降低风险处置成本在我国证券公司风险处置过程中监管机构首先要求高风险证券公司进行自救对于不愿自救或难以自救的证券公司监管机构采取强制处置措施令其退出市场从近3几年的实践来看我国证券公司风险处置模式主要包括政府救助、并购重组、停业整顿、撤销或责令关闭、行政接管、破产等模式一、政府救助模式规模大的证券公司倒闭可能会重创证券市场甚至会危及金融系统的稳定直至影响社会安定一般来讲政府对出现危机的证券公司进行救助主要是对暂时出现困难的证券公司尤其是对社会影响较大的证券公司通过注资、贷款等方式帮助其渡过难关但这并不意味着大证券公司可以永远受到政府保护如果已到了无法救助的地步大证券公司也同样会面临被淘汰的命运2005年6月以前我国央行对证券公司的救助主要以再贷款形式进行如对鞍山证券、新华证券、南方证券、闽发证券的再贷款后来央行救助证券公司的思路有所改变中央汇金投资有限公司（以下简称“汇金公司”）、中国建银投资公司（以下简称“建银投资”）的注资模式取代了央行的再贷款对于被证监会、中国人民银行划分为需要国家救助的重组类证券公司由汇金公司或者建银投资出面以股权或债权形式注资进行阶段性的市场化财务重组同时央行还给承担清算关闭证券公司后续工作的中国证券投资者保护基金有限责任公司提供运营资金从2005年下半年开始汇金公司、建银投资分别对银河证券、申银万国、国泰君安、南方证券等数家证券公司进行救助此外由于我国证券公司多数是国有企业在证券公司风险处置过程中我国政府对证券公司的救助除了采取与其他国家（地区）相同的央行注资、再4贷款等措施外还采用更换管理层、主导证券公司的合并重组等行政手段二、并购重组模式在成熟的证券市场上并购重组是处置高风险证券公司的一种常用方式目前在我国大多数证券公司面临生存危机的情况下并购重组也成为我国证券公司风险处置的一种较为可行的模式这也是加入WTO之后我国证券行业发展的必然趋势随着一批高风险证券公司被关闭、托管以中信证券等优质证券公司、汇金公司和建银投资等银行系公司及以瑞银集团等外资系为代表的三大力量在我国证券业的并购重组中起着主导作用中信证券是优质证券公司的一个典型代表力图通过兼并将自己做大做强近年来中信证券频频收购重组证券公司曾收购万通证券和金通证券又联手建银投资重组华夏证券等中信证券还曾要约收购广发证券虽然未果但仍有进步意义一系列大规模的重组行动使中信证券的证券业务得到迅速扩张力量不断壮大海通证券、长江证券、广发证券、光大证券、华泰证券等创新类证券公司也加快了并购重组速度通过托管、吸收、兼并问题证券公司的经纪业务和证券营业部等优质资产进行低成本扩张从2005年开始汇金公司和建银投资在我国证券公司重组和证券业整合过程中扮演着重要角色并成为主导力量汇金公司通过注资、重组等手段控股了银河证券、中金公司、申银万国、国泰君安等一线证券公司；建银投资通过建立新证券公司受让老证券公司的证券业务和相关资产的方式参与重组了南方证券、华夏证券5通过注资控股了若干家证券公司与此同时几乎所有知名的外资金融机构对于国内证券公司重组都兴趣浓厚积极参与其中瑞士银行集团（UBS简称“瑞银集团”）收购北京证券20%股权北京证券重组模式是外资重组我国高风险证券公司的第一例到目前为止也是惟一的一例表明我国证券业对外资开放的程度正在深化同时对外资进入我国证券业提供了新的思路三、停业整顿模式停业整顿属于行政处罚的一种一般意义的停业整顿是企业主管部门依据有关规定责令被监管企业停止对外营业、对违法违规行为进行调查并纠正的行政处罚措施由于证券公司业务特别是经纪业务不间断的特殊性证券公司被停业整顿并不一定丧失其法人格或业务资格证监会对证券公司实施停业整顿通常是针对投行、咨询、受托理财等业务证券经纪业务通常继续进行客户的正常交易不受影响如2002年9月9日大连证券停业整顿工作组发布公告指出“停业整顿期间大连公司下属的证券营业部由大通证券股份有限公司托管继续经营”2003年4月3日证监会关闭了处于停业整顿中的大连证券四、撤销或责令关闭模式《金融机构撤销条例》中规定“撤销是指中国人民银行对经其批准设立的具有法人资格的金融机构依法采取行政强制措施终止其经营活动并予以解散”《证券法》中仅有撤销业务许可的概念对证券公司则使用关闭的概念在我国证券公司风险处置过程中撤销和责令关闭的内涵是一致的目前仅鞍山证券被证监会于2002年86月9日宣布撤销当时的依据是《金融机构撤销条例》因为鞍山证券是人民银行批准设立的机构与停业整顿不同责令关闭必然导致证券公司法人资格的消灭并且具有法律依据《公司法》和《证券法》中都有相关规定自2002年8月以来对于问题严重的证券公司如鞍山证券、大连证券、佳木斯证券、新华证券、大鹏证券、南方证券、汉唐证券、昆仑证券、武汉证券、闽发证券等20多家证券公司先后被取消业务资格并被撤销或责令关闭五、行政接管模式行政接管是指当金融机构出现财务危机时由监管当局以及政府强制性接管其经营管理的政府行为是金融监管部门对金融业务经营机构实施的强制性行政干预措施行政接管的典型案例是南方证券被证监会和地方政府联手行政接管2004年1月2日证监会、深圳市政府联合对南方证券实施行政接管并派驻行政接管组进驻南方证券全面负责南方证券的日常经营管理由于南方证券规模巨大当时市场上没有任何一家证券公司有实力托管南方证券而且南方证券的风险底数不清如果直接关闭南方证券又会对市场产生较大震动如何处置南方证券这样巨无霸型的证券公司还需要根据实际情况进一步研究因此监管部门最终选择了行政接管的方式六、破产模式对高风险证券公司采用停业整顿和责令关闭的处置模式都可能引发证券公司破产而证券公司破产又涉及一些特殊的法律问题与普通企业破产在受理条件和清算程序方面既有共性又有区别大鹏证券是第一家通过破产7方式退出市场的证券公司大鹏证券风险处置的步骤是先将其经纪业务托管给长江证券而后责令大鹏证券关闭并处理其证券类资产组织行政清算组全面接管公司在厘清大鹏证券资产状况的同时妥善安置其员工处理好个人债权及客户交易结算资金收购相关事项最后步入法律程序申请破产2005年1月14日大鹏证券因挪用巨额客户交易结算资金被中国证监会取消证券业务许可并责令关闭2006年1月24日深圳市中级人民法院宣告大鹏证券破产还债通过司法程序破产对大鹏证券进行风险处置是一次积极探索标志着我国证券公司的市场退出已开始步入法制化、市场化轨道2006年8月16日南方证券严重资不抵债不能清偿到期债务符合法定破产条件深圳市中级法院宣告南方证券破产还债除以上六种主要的证券公司风险处置模式外还有一些其他模式如转实业公司模式、取消证券业务许可模式和外资捐赠模式等我国证券公司风险处置过程中存在的问题发达国家和部分新兴国家或地区的政府对高风险证券公司的处置都非常重视经过长期探索他们已建立了一套完善的且行之有效的处置机制积累了丰富的证券公司风险处置经验主要包括建立相对完善的证券公司风险处置法律法规体系、建立基于资本充足性的证券公司风险预警指标体系、采用多种化、市场化的处置方式以及配套的投资者保护制度等在我国证券监管机构自2002年开始的对证券公司的风险处置工作取得了很好的效果一系列适应我国证券公司风险8处置实际的规则制度已基本建立起来并不断完善但是由于我国证券市场发展时间短制度建设跟不上在证券公司风险处置过程中还存在不少问题主要包括风险处置的法律法规不健全处置过程中的行政手段多于市场化手段过多行政干预加大了处置成本和道德风险等一、证券公司风险处置相关法律法规不完善目前我国有关证券公司风险处置的规定分散于《公司法》、《证券法》以及《证券公司管理办法》、《证券经营机构自营业务管理办法》、《金融机构撤销条例》、《证券公司管理办法》和《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》等相关法律法规中没有关于证券公司风险处置的专门法规近年来被撤销、关闭以及被托管的高风险证券公司公告中均没有指出其具体的违法行为和适用的法律条款而且相关规定缺乏严密的逻辑性很不完善有关证券公司停业整顿、撤销或关闭等风险处置的相关法律法规虽然得到法律的确认但相关规定十分简单、粗略过于原则缺乏可操作性此外在已有的法律框架下一些概念缺乏明确的法律界定例如责令关闭和撤销是否为同一概念有待法律明确界定而境外成熟证券市场已形成一套完善的证券公司风险处置法律法规体系立法相当完备基本上包括了证券公司退出的各个环节使证券公司风险处置工作有明确的法律依据并具有很强的可操作性不仅可以提高风险处置效率而且可以最大限度地减少给投资者以及整个社会所带来的负面影响二、行政化手段多于市场化手段在我国证券9公司的风险处置实践中政府的行政干预过多使用更多的是行政手段而不是市场手段而境外成熟市场在处置高风险证券公司时主要依赖市场化手段由于没有证券公司破产方面的法律法规在对技术上已经破产的证券公司处置方式的选择上监管部门只能动用行政手段而不是法律手段和市场化手段即只能选择撤销、关闭等行政破产的处置方式而无法采用破产法中的和解程序、重整程序使本来有希望通过和解、重整获得新生的问题证券公司失去了重组的机会政府在证券公司的并购和重组中过度保护管得太多太细我国规模日盛的证券公司兼并、重组体现出行业发展的行政化、官僚化和特权化倾向8一些地方证券公司遭遇生存困境时地方政府总是倾向于将省（市）内的机构重组以解危难1996年在上海市政府的干预下地方财政鼎力挽救将万国证券并入申银证券之中；1999年同样在上海市政府的干预下国泰证券与君安证券合并并成为具有37亿资本金的证券公司另外由于我国证券市场和证券公司产生的历史较短在《企业破产法(试行)》、《公司法》、《证券法》、《证券公司管理办法》、《金融机构撤销条例》等有关的法律法规中没有制定任何