山东省经济开发区土地集约利用对策研究

分报告一：山东省经济开发区土地集约利用对策研究土地集约利用是我国保持经济持续快速健康发展的必然要求，也是全面建设小康社会和构建和谐社会的必然要求。开发区土地集约利用是我国土地集约利用的重要组成部分，也是开发区集约发展的重要环节。探讨新时期开发区土地集约利用的新思路，分析制定出符合开发区时代发展要求的集约利用潜力评价方法，促进开发区土地利用挖潜，提高开发区用地管理水平，建立开发区土地节约集约利用长效机制，对于保障我国的全面、协调、可持续发展以及实现开发区的集约发展具有重要意义。一、开发区土地集约利用及其理论基础（一）土地集约利用的概念土地集约利用的概念最早来源于对农业利用的研究，由大卫·李嘉图等古典政治经济学家在地租理论中首次提出。所谓农业土地集约利用，是指在一定面积的土地上，集中地投入较多的生产资料和活劳动，使用先进的技术和管理方法，以求在较小面积的土地上获得高额产量和收入的一种农业经营方式。然而，学术界对土地集约利用有不同的了解。马克思对土地集约经营做了这样界定：“在经济学上，所谓耕作集约化，无非是指资本集中在同一土地上，而不是分散在若干毗连的土地上”。肖梦对土地集约化利用的观点是：“可以多维地利用土地的立体空间，并使土地一地多用”。《土地大辞典》中对“土地集约经营词条的解释是：“土地集约经营是土地粗放经营的对称。是指在科学技术进步的基础上，在单位面积土地上集中投放物化劳动和活劳动，以提高单位土地面积产品产量和负荷能力的经营方式”。美国著名的土地经济学家伊利在其所著的《土地经济学原理》中指出，对现在已利用的土地增加劳动和资本，这个方法叫做土地利用集约。无论学术界对土地集约利用有多少种不同的理解，也无论这些理解有多么大的不同，说到底，土地的集约利用就是提高土地利用效益的过程。（二）开发区土地利用的特征开发区土地利用同一般城市土地利用有所不同，有其自身的特点。主要包括以产业用地为主、土地利用强度大和土地使用模式特殊三个方面。1、以产业用地为主开发区可以作为母城产业用地的转换，通过土地置换提供充足的工业发展用地，有效地解决了老城区内第三产业用地偏少的矛盾。大量的工业企业通过置换进驻开发区以后，盘活了原有土地资产，使土地资源得到优化配置，提高了土地利用率。开发区是我国经济建设的试验田，因此工业用地中又以外资企业用地和高新技术产业用地为主。2、土地利用强度大我国开发区土地利用具有投资量大、投资回收期长的特点。国家级开发区固定资产投资强度不低于40亿元/平方公里，A类省级开发区固定资产投资强度不低于17亿元/平方公里，B类省级开发区固定资产投资强度不低于8亿元/平方公里。另外，各地政府都对辖区内开发区规定了投资强度、平均容积率和平均建筑密度等控制指标，对开发区土地利用强度提出了更高的要求。3、土地使用模式特殊在土地使用模式上，开发区一般是遵循先征地——再开发——后供地的原则。开发区土地一般由政府根据园区规划征用土地，然后组织开发整理后向企业提供熟地。开发区在创办之初，一般都是先成立一个具有政府职能的开发区管委会和一个负责基础建设任务的开发区总公司。管委会将利用贷款廉价征用的土地或无偿划拨而得的土地，承包给开发区总公司，进行基础设施建设，实现“三通一平”或“七通一平”，然后把熟地出让给企业。（三）开发区土地集约利用的内涵开发区土地集约利用的实质应该是在可持续发展思想指导下，在合理布局、优化用地结构的前提下，通过增加存量土地投入、改善土地经营和管理等途径，发挥土地利用潜力，促进土地利用结构优化和功能提升，使土地利用综合效益和土地利用效率不断得到提高。按照上述思想，用地的合理布局，结构的优化完善，良好的生态环境，是开发区土地集约利用的前提，脱离这个前提条件，土地集约利用的目标——不断提高土地使用效率和综合效益就要落空。具体来讲，开发区土地的集约利用应该包括以下几层含义：（1）开发区土地利用空间分布合理。就某一区域而言，土地空间分布体现了特定的地域性，主要表现在宏观数量与空间结构格局的优化。开发区内是以经济技术开发为主，但同时也受到自然、社会和经济等多方面因素的影响。因此，要协调这一系列因素对土地利用的影响，在空间上合理分布各类型土地。（2）开发区土地利用结构优化。各开发区结合自身的基础条件和发展目标，在产业内涵、开发方式、功能定位上形成各自的特色和优势，通过资源共享、优势互补，进行产业转移，成为区域有机的土地利用整体。（3）开发区土地利用经济效益最优化。一方面，开发区对当地经济发展有较大的贡献，如企业增加值率、利润、上缴税收等指标保持在较高水平，属地化发展形式明显，最大限度地利用当地的经济资源，并与区内企业和当地企业有着密切的联系，对区域社会经济发展具有较大的辐射和带动作用；另一方面，开发区自身开发建设综合效益的实现，包括生态、经济和社会效益。图1开发区土地集约利用内涵（四）开发区土地集约利用的理论依据开发区土地集约利用的相关理论很多，包括土地区位理论、地租和地价理论、可持续发展理论等，但最基本的理论依据是土地报酬理论。17世纪中叶英国的威廉.配第发现一定面积的士地的生产力有一最大限度，超过这一限度之后，土地生产物的数量就不可能随着劳动的增加而增加了。从此西方经济学家不断加以补充和完善，形成比较完善的土地报酬递减理论。土地报酬递减理论认为在技术不变或技术一定的条件下，在同一地块上连续投资，可能引起土地报酬的递减。它是由土地使用的自然特性及一定时期的技术水平决定的。土地报酬递减规律的土地集约利用动态化开发区土地集约利用土地利用空间布局合理土地利用结构优化配置土地利用经济效益最优本质是变动要素的报酬变化规律。对一个生产单位而言，其面积是一定的，作为生产要素之一的土地是不变要素。该规律不是针对人类生产的历史过程而言的，而是就某一个生产单位，在一定不变要素的条件下，因投入变动要素的数量，而导致的总产出量和变量要素的边际产量不同。它属于与生产关系无关的生产力范畴，它为开发区土地的集约利用提供了理论基础。二、国内外开发区土地集约利用经验（一）国外开发区土地集约利用的经验方法西方多数国家对于土地的集约利用仍比较重视，在实践上对集约化利用土地的方法和途径也作了较多的探索，其手段概括起来主要有分区管制、税收调节和规划控制三种。尽管这些并非是专门针对开发区的方法和手段，但由于其所具有的法律效力，成为大多数发达国家通用的土地集约利用管理形式，开发区同样有效。1、分区管制分区管制是西方国家普遍实行的方法，是西方最著名的土地利用管理形式。根据需要，分区管制可以将土地集约的规划意图落实在空间上。分区管制制度创始于1692年，盛行于20世纪30年代美、英等国家城市化急速扩张阶段，一般通过分区条例来实施。其中分区条例由社区规划人员和规划咨询部门来制定，当社区立法机关通过一定的程序采纳分区条例后，便获得了法律效力。分区条例一般包括两个部分：第一部分是规划图则，把该社区划分成若干个区域，每一区域内的每一地段位置十分清楚，并标明不同的使用功能；第二部分是文本，具体而详细地规定每一分区中的建设项目及用途，详细到具体建筑的最大高度、退后红线以及底层面积等。美国是典型的通过分区进行土地用途管制的国家，通过确定土地使用密度和容积率实现对土地用途的管制，管制对象集中在建筑物及其布局，同时还包括建筑物及其他构筑物的高度、层数、规模、建筑线，最小空地率、建筑密度、最小容积率等。通过土地使用密度和容积率进行“量”的控制，可以达到土地集约利用、提高土地的使用效率的目的。日本是一个典型的土地资源匮乏的国家，日本政府先后颁布了《城市规划法》、《市街地建筑物法》、《农地法》、《新城市规划法》、《建筑标准法》等，逐步确立了土地用途分区管制制度。为了提高土地的利用程度，防止投机性囤积土地，日本政府还对空闲土地进行了管制，日本政府规定，凡符合空闲地制度中关于确认为空闲地条件的土地，政府有权要求其所有者提出这块土地的利用处理计划，并监督其利用方式是否符合规划用途。2、税收调节通过税收政策的调整也是实现土地集约利用的一种非常有效的手段。西方发达国家根据房地产权变化，普遍实行较高的不动产税政策，并对粗放利用的土地施以重税，对集约利用的土地施以轻税，这一机制十分有效，可以促进更加集约地利用土地。通过税收政策的调整来鼓励集约用地是美国各州政府、联邦政府以及地方政府采用的主要经济手段。如美国的地方政府经常采用开发影响税、改良税以及不动产转移税的征收抑制局部地区的土地开发活动，从而促进土地的集约利用。征收开发影响费也是美国地方政府经常采用的经济手段。开发影响费是美国地方政府对新的区域进行开发收费的形式之一。尽管征收开发影响费的主要目的是为开发建设筹措资金，但同时也是政府调控土地开发利用的手段。如果地方政府为了提高土地的利用效率，计划对某些“白地”区域的开发活动进行抑制，就会提高征收开发影响费的数量；反之，如果鼓励对某一地区的开发，就降低这一地区的开发影响费。双轨税率是另外一种用以促进城市地区填充和再开发的经济鼓励措施之一。根据这一制度，对土地价值以较高的税率征税，而对建筑物的改良价值课以较低的税费，从而降低土地集约利用的税负，提高土地粗放利用的税负。3、规划控制20世纪50年代以来，北美和欧洲部分城市的郊区化演变成了低密度的城市蔓延，导致土地利用效率低下、城市基础设施规模效益下降、中心城市衰退等一系列环境和社会经济问题。为了解决这些问题，近年来美国各州政府以“精明地扩展”理念为基础，提出了多种规划措施，以提高现有建成区的开发密度，以减少对新增建设用地的需求，提高土地的利用效率。主要的措施包括三个方面：一是提倡土地混合利用，将工作、娱乐、休憩、商务和居民生活结合在一起；二是建筑设计的紧凑原则，提高土地利用效率。倡导紧凑的建筑设计，主张提高建筑密度，提倡向空间方向的发展，而不是水平方向的扩展；三是采取各种手段对需要保护的区域，如农田、开放空间、自然景观以及生态脆弱区进行严格保护；四是强调城市中心的作用，提倡建成区再开发。一些国家还采取激励措施实现“棕色地带”和“灰色地带”的整理和再利用，在建成区的现有资源和设施基础之上进行建设。（二）国内开发区土地集约利用的途径手段我国人均耕地面积远远低于世界的平均水平，保护耕地、提高土地的使用效率是我国的基本国策和各级政府的重要任务。因此，在各类开发区开发建设过程中，实现园区土地的集约利用一直是各级政府的任务和目标。为了实现这一目标，国内对开发区土地进行集约化管理的主要手段有规划控制、指标控制和政策控制等三种方式。1、规划控制为了加强对开发区土地的管理，1995年国家建设部颁布了《开发区规划管理办法》，《办法》第五条规定，开发区必须依据城市总体规划编制开发区规划。开发区规划可以按照开发区总体规划阶段和开发区详细规划阶段进行编制。为了提高土地的利用率，2003年建设部进一步出台了《关于进一步加强与规范各类开发区规划建设管理的通知》，通知要求自2004年1月1日起，凡开发区规划、控制性详细规划未按法定程序批准的，各地不得新批准建设用地和建设项目。以此为依据，各地的开发区通过开发区总体规划和详细规划的编制，对开发区土地利用的方向、强度进行控制，从而实现开发区土地的集约利用。2、指标控制通过指标控制是推动开发区土地利用从粗放外延式开发转向集约内涵式开发，提高土地利用效率的重要手段。在经济发达地区，由于土地资源较为紧张，开发区往往通过指标限制来筛选入园项目。如苏州市首先提出“单位面积土地利用投资强度”的控制指标，广州市对开发区除了投资强度控制外，还提出了相应的环保指标和技术要求。此外，一些经济发达的县级市也对开发区的土地利用提出控制指标，如苏州昆山市则提出了“5432”集约用地新标准，浙江临安市对进入经济技术开发区的企业在企业投资规模和产出上也有明确的规定，如入园企业每亩50～80万元固定资产投入，年产出150～250万元的硬性指标。为了最大限度提高单位面积的利用效率，其他一些园区还会把数量与投资密度、科技含量、土地产出效率等指标进行综合考虑，从招商源头入手，吸引占地少、技术含量高、